在清朝，总督这个位置是很重要的，可以说，总督督抚所形成的督抚制度是整个清朝政治制度之中最关键的一环。早在明朝的时候，督抚就已经存在了，不过最初的时候，这个官位的权力并不大，只不过是一个临时性的差遣官而已，到了后来成为了常设的地方官，直到清朝才成为了掌管地方军政要务的封疆大吏。

总督这个职位在清朝到底有多重要呢？可以说，这个督抚制度在一定程度上维护并且发展了清朝的中央集权的皇权制度。在清朝最开始的时候，几乎每个省都设置了一个到多个的总督，形成了“因事设置，随地分并，员额多寡不一”的局面。

在顺治朝的时候，总督的设置和最开始一样，就是个临时的差遣官，很多总督把事办完之后就被撤下来了，可以说在总督这一个官位上，顺治帝很任性了。那个时候全国一共有十五个总督，分别是直隶总督、山东总督、江南总督、山西总督、河南总督、陕西总督、福建总督、浙江总督、江西总督和湖广总督，也就是说其实在顺治帝的时候，山西、河南和山东是有总督的，所以不能够说清王朝没有在山西、河南和山东设置总督，最早是设置了的，只不过后来被撤销了而已。

顺治五年的时候，国家设置了直隶山东河南总督，但是顺治五年的时候因为种种原因，直隶山东河南总督被裁，变成了直隶巡抚。

清康熙时期，国家趋于稳定，所以这个时候的总督就从临时差遣逐渐变为了固定官职，而康熙朝这个制度就有了两次的大变动，康熙四年，也就是公元1665年的时候，先进行了一次大裁员，贵州的总督裁并到了云南，广西的总督裁并给了广东，江西的总督裁并给了江南，而山西的总督则是裁并给了陕西，也就是说在这次的裁并中，我们的山西总督彻底卸任了。而直隶、山东和河南这三个地方只设置了一个总督，总管这三个省。

但是上文说到了顺治时期已经裁了一次山东河南总督，哪里又来的总督给并呢？康熙四年的时候，康熙帝再次设立了直隶山东河南总督，任命朱昌祚为总督，但是一年之后朱昌祚得罪了鳌拜，被鳌拜用假圣旨赐死。康熙八年鳌拜获罪，而直隶河南山东总督这一官职再次撤销，这一撤销就到了康熙五十六年。之后的清朝虽然再次设立了直隶总督，但是河南山东不再被特别点出来。

直到乾隆二十五年，全国的总督设置开始固定，在乾隆朝之后的隆庆、道光和咸丰三朝总督设置几乎没有什么变化，于是就形成了我们现在所熟知的八总督格局。分别是直隶总督、两江总督、陕甘总督、浙闽总督、湖广总督。四川总督、两广总督以及云贵总督。至于山西、山东和河南的总督不再特别设立，成为了清朝政治史上的一个过去式。

对于古代统治者来说，地方治理如果处理不善，极有可能导致朝廷被架空。因此，明清两朝帝王在总结前代得失经验以后，创立了督抚制度：简单来说，就是通过总督和巡抚等地方大员，互相牵制，从而掌握地方情况。一般来说，总督的官阶一般为正二品，而巡抚的官阶一般为从二品。不过，在明清两朝，山东地区却是一个例外：因为山东巡抚的官阶，往往也是正二品，甚至极个别的情况，还会出现从一品的情况。

山东巡抚的特殊性

在清朝，总督负责的工作相对来说偏军事，但附带有民政方面的业务，而巡抚的工作范围主体上以民政方面为主，这就导致了总督和巡抚之间存在着交集。其实这正是清朝皇帝所期盼的：因为只有互相牵制，皇帝才可以放心。

并且，总督和巡抚还存在这样的一个不同之处：那就是一般来说，多个省份才有一个总督：比如两广总督，负责广东广西两个省。当然，名字最为威武霸气的，莫过于清政府在晚清时期设立的东三省总督，一下子管辖三个省。而巡抚一般来说，一个省只有一个。

而山东的特殊性在于：山东只有巡抚，大清皇帝没有在山东设立总督，但是，山东总督所要负责的工作，总需要有人负责，或者说代为负责。因此 ，大清皇帝委任山东巡抚代行总督的职能，就这样，导致山东巡抚的级别，比其他省的巡抚高一级别。

其实客观上来说，山东的巡抚，事实上是山东总督兼任山东巡抚，只不过大清皇帝没有给山东巡抚总督的头衔而已。但实际上，山东巡抚同时行使了总督和巡抚的头衔。

那么，清朝为何没有在山东设立总督，而是采取这样的模式？

山东的特殊性

山东是一个特殊的省份。所谓特殊，体现在方方面面。

在清朝初年，山东曾经有过拥有总督的岁月——当时是直隶总督管理山东，不过这种局面只是短暂的维持了几年时间，山东便从直隶总督管辖的范围中脱离出来，从此开始了只有巡抚没有总督的岁月。

山东的特殊性，首先要说其地理位置。

对于大清帝国来说，大清奉行“坐北吃南”原则：即京城设立在北方，但是粮食和赋税，由南方地区提供。因此对于大清皇帝来说，京城所在的直隶省，其主要职责在于维护京城安全：事实上，整个清朝的所有总督里面，直隶总督的职务是最高的。晚清名臣李鸿章，就曾经担任过直隶总督。毕竟，直隶总督关乎到大清的政治安全和军事安全。

而大清的主要赋税来源是江南地区。套用电视剧《铁齿铜牙纪晓岚》里面，和珅对乾隆帝的一句台词来形容：大清可以让多个省份出现动乱，但千万不能让江南一个省份出现动乱，否则对大清来说，将会引来全局动荡。因此，对于大清皇帝来说，江南涉及到大清的经济安全。太平天国运动时期，当时清朝境内的农民军可谓多如牛毛，但是，唯独太平天国让清政府感到恐惧和头疼，其主要的原因在于太平军定都南京以后，一方面影响到了清朝从江南地区汲取财政，另一方面则是导致漕运出现切断。

而山东，位于直隶省和江苏省之间，属于两者的连接：如果山东省出现了问题，那么，江南地区输送到直隶省的各种赋税、粮食，也都会遭到阻滞，最终导致京城出现变故。因此清朝皇帝有必要重视山东省，这也是山东巡抚地位高的原因之一。

此外，黄河的入海口以及最后一段河道，是在山东境内。虽然黄河号称是中华民族的母亲河，但是，千百年来，黄河不断泛滥成灾，尤其是在山东境内。有时候山东境内会出现这样的尴尬情况：比如这几年水患不断，而过几年又旱灾不断（比如乾隆时期，山东就曾经大旱）。因此，对于明清朝廷来说，山东的水利治理、河道管理就显得十分重要，因此，山东巡抚又有管理河道的职责。

而到了晚清，山东由于沿海，因此成为列强角逐的重灾区：比如德国就曾把山东视为自己的势力范围，而英国还曾强行将山东的威海卫纳为英租界：单从这两点来说，在晚清时期，山东巡抚还有负责外事的职责。加之山东沿海，因此，山东巡抚又要负责海防。这导致越到清朝后期，山东巡抚的权限越大，责任也随之越来越大。

山东官场的分权艺术

山东对于大清来说，意味着交通安全。但是，如何设计山东官场的分权制衡，这反映了明清两朝帝王的政治智慧。

首先，虽然直隶总督大部分时间是管不到山东的，但是，最起码在清朝，清朝皇帝给了直隶总督可以过问或者说影响山东军务方面的特权。这一设计是很奇妙的：直隶总督可以干涉山东方面的军权，但山东却不在其管辖的总督辖区内，而山东巡抚一方面没有总督的头衔，另一方面却又有总督的大部分权限，并且在军务上手直隶总督节制。这样，山东和直隶之间的微妙关系，可以让清朝皇帝有一定的安全感，为之感到放心。

山东巡抚典范

在清朝历史上，很多担任过山东巡抚的人物，都是赫赫有名的大人物，比如晚清的风云人物袁世凯。

在主流历史教科书上，袁世凯的名声十分不好，但其实袁世凯是一个颇有才干的人。只不过到了民国初年，变得鬼迷心窍，最终落得身败名裂的下场。

袁世凯在担任山东巡抚期间，义和团运动在山东如火如荼，袁世凯深知义和团运动的壮大，必然导致山东的地方大权受到干扰，但是慈禧太后又宣布义和团合法。这时候，袁世凯想到了一个绝招。袁世凯宣布：此时大清正在危急关头，义和团应当去直隶“勤王”，凡是不去勤王的，都是假义和团，都在围剿的范围之内，就这样，袁世凯将义和团势力从山东基本上清除。