日本的大化改新参照的是隋唐的行政体系但是更有自己独特的特点：日本的社会政治变革运动。发生于646年，因此年为大化元年，故名。593年，圣德太子摄政后实行的推古天皇改革，初步确立中央集权制和皇权中心思想，削弱了氏姓贵族奴隶主的保守势力。但改革没有触动部民制，更未摧毁氏姓贵族势力。圣德太子死后，外戚苏我氏专权，苏我虾夷、苏我入鹿父子排斥改革势力，杀死圣德太子之子山背大兄王，另立天皇。640年，圣德太子派到中国留学30多年的高向玄理、留学僧南渊请安归国（此前僧旻已于632年归国），他们带回隋唐的封建统治制度和思想文化，并传授给皇室贵族，为日本的封建化提供了思想基础。 645年6月，中大兄皇子、中臣镰足等人在皇极天皇接见高句丽、百济、新罗使节时，于朝中杀死苏我入鹿，其父虾夷翌日自杀。这一事件史称乙巳之变。政变后，皇极天皇退位，革新派拥立孝德天皇，以中大兄为皇太子，中臣镰足为内臣，僧旻和高向玄理为国博士（顾问），建元大化，迁都难波（今大阪）。新政府以唐朝律令制度为蓝本，参酌日本旧习，规定了中央集权的封建国家体制。646年元月以诏书形式公布改新的主要内容：废止私有土地、部民，行公地公民制，皇室贵族、地方豪族的部民和屯仓、田庄，均收归国有，但保留朝廷的手工业部民，国家赐大夫以上的高官以食封（按级别所赐封户的赋课）。确定中央、地方的行政区划和组织，中央分京师和畿内（京都周围地带），地方分国、郡、里。整备军事、交通制度。官吏由国家任免，废除世袭制。编制户籍、计帐（规定赋役的登记），行班田收授之法，统定班给人民土地和应负租赋的数额。废旧贡纳制，实行租庸调的新税法及向皇室献纳仕丁（夫役）、采女（宫女）的制度。 律令规定授予皇族以下贵族、官吏的位阶及相应的特权。同时，确立严格划分良贱的身份制。667年迁都近江大津（今滋贺县）。次年，中大兄即位为天智天皇，编纂了日本第一部成文法《近江令》。新政府从653年起，16年中派6次遣唐使（其中一次途中遇难），学习盛唐文化和封建生产方式，促进了社会的进步。 天智天皇死后发生壬申之乱（672），天智之弟大海人皇子杀天智子大友皇子，自立为天武天皇，同年迁都飞鸟净御原宫（在今奈良县）。天武天皇发展封建集权制，扫除旧势力，严选官吏，制定八色姓（八等氏族长的世袭尊称），固定贵族身份。689年，编订《飞鸟净御原律令》，以防止旧氏姓贵族的复辟。 20余年后，藤原不比等于大宝元年（701）编成日本封建国家最完备的法典《大宝律令》，最后完成大化改新的以开元盛世的唐朝为楷模的天皇制国家的理想。大化改新加强了中央集权，促进了国家的统一，是日本进入封建社会的起点。 公元645年（日本皇极天皇四年）6月12日，日本飞鸟板盖宫太极殿。这一天日本朝廷正在接见“三韩”的使者，举行“受贡”仪式。随着“嘎吱吱”的一阵响声，宫门全部关闭，中大兄皇子突然拔剑刺杀了大贵族苏我入鹿，在场的许多贵族大惊失色。原来这是中大兄皇子联合中臣镰足等人为改革而发动的政变。 日本是由几个大岛和若干小岛组成的国家。在古代，这种岛国的特点之一是内部矛盾必须自己来解决，外部势力很难加以干涉，大海在那时还是人们与外界交往的最大障碍，所以自身的改革极其必要。公元3世纪以后，日本本州地区出现了一个较大的政权——大和国。大和国原来局限于本州岛中部的大和地区。在不断的扩张中，大和国逐渐占领邻近地区，领土越来越大。5世纪时，这个国家已经统一了现在日本的大部分地区，今天的日本国就是在此基础上发展起来的。大和国家的最高统治者是天皇。 大和国家在扩张过程中，不断占有周围的土地和土地上的人民，并将其分配给皇室成员和大贵族。大和国家把土地分为屯仓和田庄两部分，前者属于皇室，后者属于贵族。同时劳动人民也被分成两部分，一小部分是奴隶，主要用于家内劳动，另一部分是部民，主要用于生产劳动。部民是日本国家形成过程中的特殊现象。在大和国家向外征服的过程中，一些归顺的部落和被征服的部落被集体安置下来，保留了原来的部落组织，在原有土地上继续生活，有许多仍保留着原来的原始血缘关系；此外还有一些专门从事专业生产的部，其劳动者也称作部民。按照分类，从事农业生产的称作田部、米部，在手工业或其他行业从事生产的总称作品部，在品部内又按照行业的不同分为衣缝部、锻冶部等。在大贵族田庄从事特殊劳动的部民是以其主人的氏命名的。部民有自己的家庭和生产工具，可以有少量的家庭财产。主人不得随意杀害或买卖部民，但可以象对待奴隶一样把他们作为礼物送给他人。所以部民和奴隶区别不大。在当时，部民和奴隶大约占日本人口的一半以上。在贵族和部民之间是大批平民，他们的地位由于财产的变化也在变化，时刻有沦为部民的危险。大和国家在基本上统一了全国之后，失去了继续向外扩张的地理环境，内部开始了争夺。一些较大的贵族极力想独自控制中央政权，从中获得更大的利益。6世纪之前，比较强大的物部氏控制朝政。后来新兴的苏我氏强大起来，打败了物部氏，夺得了中央的控制权，扶植有利于自己的天皇。苏我氏家族不可一世，下面的中小贵族也在疯狂地兼并土地，残酷地剥削部民，许多平民的土地也被剥夺，土地和财富不断集中，社会矛盾空前尖锐。在这种情况下，奴隶、部民和平民纷纷起来造反，抗税逃亡。公元6世纪，整个社会已处于混乱状态。统治阶级不得不考虑如何找出更好的统治方法，以取代过时的部民制。于是在日本出现了向中国学习的改革。改革是从上层开始的。苏我稻目（？—570年）是改革的代表人物。他曾任两朝天皇的大臣，在朝廷中掌管财政。他本人与中国的来日人员交往很多，与大陆的移民有着良好的关系。当时，与日本一海之隔的中国社会发展程度较高，向中国学习是一些上层贵族青年的时尚。早在公元5世纪，日本就与中国南朝的刘宋和朝鲜的百济交往密切，亚洲大陆上先进的文化和科学技术不断进入日本。苏我稻目于555年在吉备五郡设立过屯仓，但部民逃跑的很多。后来他试用了编制户籍的办法，取得了良好效果，部民很少逃跑。这种作法得到了天皇的奖赏。采用建立户籍的办法，使过去以部为单位受奴役的田部民，变成以户为单位的小生产者。这些小生产者直接向国家交纳年贡，实际上成了自由的国家农民。但是改革的主张遭到了朝廷中顽固势力的反对。物部氏的物部尾舆是掌管军事的大贵族，他极力维护旧有的统治方式。引起双方直接冲突的事件是佛教信仰问题。522年，百济王献给日本佛像和佛经。在朝廷上，钦明天皇询问群臣可否崇拜佛教。稻目主张崇拜佛教，以佛教来统一全国的思想，尾舆坚决反对，认为佛教会给日本带来灾难，不如仍然崇拜原来各个氏族的神。半个世纪之后，两个对立的势力再次交锋。587年，用明天皇死，因皇位继承问题，稻目之子苏我马子和尾舆之子物部守屋进行了决战。在衣折战役中，物部氏被打败。苏我马子控制了朝廷。先是立泊濑天皇，后又在592年拥立自己的外甥女为推古天皇。593年，推古天皇立用明天皇的遗子厩户为太子，临朝摄政，即圣德太子。圣德太子对中国文化极为了解，欣赏中国的大一统国家体制。极力主张加强皇权，并积极准备改革。603—604年，进行了“推古改革”，先后制定了冠位十二阶和宪法十七条。冠位十二阶按才能和功绩授予个人，是非世袭的官位，排挤了那些世袭的贵族，使天皇的权力增大，同时使国家的政府官僚体制有了雏形。宪法十七条，用以中国儒家三纲五常为主的思想规定了日本臣民的行为守则。其中明确规定，“国非二君，民无两主，率土兆民，以王为主”。宪法中还主张以和为贵，减少阶级对立。594年，由天皇下诏，提倡佛教，为了提高日本的国际地位，圣德太子在与中国加强来往的同时，不再以臣相称，而是采取了对等的称呼。他还向中国派遣大批留学生。但是圣德太子的改革只是一个准备，并没大力推广开来，顽固势力还相当强大。622年，在圣德太子死后，苏我氏害怕进一步的改革损害苏我氏独揽朝政，于是杀死了圣德太子的儿子山背大兄皇子，使刚刚开始的改革夭折。 但是改革的思想已经深入人心。苏我氏的专权遭到朝野反对。645年6月12日，中大兄皇子联合中臣镰足等人在接见三韩使者的仪式中，突然发动袭击，刺杀了苏我氏的代表人物苏我入鹿，接着立即在奈良组织军队，严加防卫。13日，苏我入鹿的父亲走投无路，被迫自杀。14日，革新派人物组成了以改革派人物中大兄皇子、中臣镰足为核心的集团，废黜了苏我氏拥立的天皇，拥立中大兄的舅舅轻王子继位，称孝德天皇，并效仿中国的作法，建年号“大化”，迁都难波（今大阪）。646年正月元日，新政权颁布了《改新诏书》，并全力向全国贯彻。为了使改革顺利进行，新政权在全国各地登记人口和检查田产。701年又发布了《大宝律令》，使改革以法律的形式固定了下来。大化革新是个逐步的过程，大约经历了半个世纪，改革的纲领在实施中也不断完善和修改。大化革新之后，日本在经济方面废除了部民制，建立起封建土地国有制。在政治方面，废除了贵族的世袭特权，建立以皇权为中心的中央集权国家。在军事上，实行征兵制，在京师设立了五卫府，在地方设军团，所有军队一律归中央统一指挥。
　　编辑本段主要内容
　　经济 在经济方面，废除部民制，建立班田收授法与租庸调制。“罢昔在天皇等所立子代之民，处处屯仓及别臣、连、伴造、国造、村首所有部曲之民，处处田庄。 ”废除了皇室的屯仓，贵族的田庄以及部民，收归国有，成为“公地、公民”。在此基础上实行了班田收授法与租庸调制。班田六年一班，即政府每隔6年，班给6岁以上的男子口分田2段，女子为男子的2/3，私奴婢为公民的1/3，公奴婢同公民数。受田人死后，口分田归公。班田农民担负租庸调。租，即实物地租，受田每段交纳租稻2束2把。庸，是力役及其代纳物，凡50户充仕丁1人，50户负担仕丁1人之粮，1户交纳庸布1丈2尺，庸米5斗。调，征收的地方特产，分为田调、户调、付调。田调按土地面积征收。田1町征收绢1丈、絁2丈、布4丈。户调按户征收，其数量为“1 户赀布1丈2尺”。付调随各乡土特产征收。 政治 在政治方面，建立中央集权天皇制封建国家。新政权建立不久，为树立了中央集权的指导思想，天皇在大槻树下召集群臣盟誓，“天覆地载，帝道唯一”。649年下诏，令国博士高向玄理与僧旻“置八省百官”，建立中央机构。地方设国、郡、里，分别由国司、郡司、里长治理。 “八省百官”制和国郡里制均受唐朝的三省六部制和州县制的影响。两者虽在形式上有差异，但其性质都是中央集权的行政体制。647年，制定七色十三阶冠位。两年后又制定十九阶冠位。对于大夫以上的贵族赐予食封，以下的给予布帛，作为俸禄。
　　编辑本段影响
　　大化革新解放了部分生产力，完善了日本的统治制度，奠定了日本的国家发展方向。大化改新为日本确立了一套在当时颇为先进的管理体制，使日本社会环境稳定，社会经济得到发展，为以后的繁荣奠定了基础，是日本由奴隶社会向封建社会过渡的标志。
　　编辑本段评价
　　关于大化改新后的社会性质，史学界主张不一。日本学者大都认为改新后的律令社会是奴隶社会的继续。因为大化改新后阶级关系没有没生变化，公民的沉重徭役负担，其性质与部民的负担并无不同。中国学者除少数人赞成日本学者的观点者外，大多认为大化改新是确立封建制度的改革。 日本的班田收授法与租庸调制是参照隋唐均田制和租庸调制而制定的。性质基本一致，都是封建国家土地所有制下的土地分配制度和租税制度。改新后国家对农民的关系是土地所有者对农民的剥削关系。国家占有生产资料——土地，并以租庸调的形式向公民征收国税和课以徭役，公民被束缚在口分田上，以臣属关系依附于国家。这种生产者对土地所有者的依附关系是封建生产关系的重要特征，是有别于奴隶制的关键所在。班田农民除了有终身使用权的口分田外，还拥有对山林池沼的使用权，每年除了交纳固定的租税和徭役外，交租后剩余的产品可以占为己有。由此及见他们在生产关系中所处的地位发生了根本的变化。 大化改新后，虽然奴婢仍然存在，但其数量占当时人口的1/10左右，大部分集中在畿内。奴婢在社会生产中已不起主导作用，多数从事非生产性的家庭杂务。当时社会生产者的主要担当者是班田农民。 大化改新是在日本历史上发生的一次重大变革运动。它促进了新的生产关系，即封建制生产关系的发展；它为日本历史开创了不发动大规模流血事件而进行社会改革的先例；它维护了主权，防止了社会的分裂；它使日本从东亚的后发展国家，迅速成为东亚强国。
　　编辑本段改新后的发展
　　大化改新后，大和正式改名日本国，意为“日出之处的国家”。它仿照唐朝教育制度，在中央设太学，地方设国学；佛教经中国、朝鲜传入日本后，发展很快；日本积极汲取中国文化，中国的唐诗和书法在日本很受欢迎。后来，由于地方杂税和徭役过重，农民不堪重负，有的弃地逃亡，有的依附于豪强地主、贵族和寺院，成为依附农民。

大化改新后对唐代政治制度的学习，使日本国家官僚制度规范化了，但在这种官僚制度中处于核心地位的仍是从旧氏族首领和重要人物转化而来的贵族。与大化改新以前相比，整个政治制度所要确保成为统治者的一批人没有根本变化。它与唐代士族衰落、庶族兴起，通过科举制选拔出来的官吏已基本上不论门弟相比是截然不同的。

在经济方面，废除部民制，建立班田收授法与租庸调制。在政治方面，建立中央集权天皇制封建国家。
关于大化改新后的社会性质，史学界主张不一。日本学者大都认为改新后的律令社会是奴隶社会的继续。因为大化改新后阶级关系没有没生变化，公民的沉重徭役负担，其性质与部民的负担并无不同。中国学者除少数人赞成日本学者的观点者外，大多认为大化改新是确立封建制度的改革。 日本的班田收授法与租庸调制是参照隋唐均田制和租庸调制而制定的。性质基本一致，都是封建国家土地所有制下的土地分配制度和租税制度。改新后国家对农民的关系是土地所有者对农民的剥削关系。国家占有生产资料——土地，并以租庸调的形式向公民征收国税和课以徭役，公民被束缚在口分田上，以臣属关系依附于国家。这种生产者对土地所有者的依附关系是封建生产关系的重要特征，是有别于奴隶制的关键所在。班田农民除了有终身使用权的口分田外，还拥有对山林池沼的使用权，每年除了交纳固定的租税和徭役外，交租后剩余的产品可以占为己有。由此及见他们在生产关系中所处的地位发生了根本的变化。 大化改新后，虽然奴婢仍然存在，但其数量占当时人口的1/10左右，大部分集中在畿内。奴婢在社会生产中已不起主导作用，多数从事非生产性的家庭杂务。当时社会生产者的主要担当者是班田农民。 大化改新是在日本历史上发生的一次重大变革运动。它促进了新的生产关系，即封建制生产关系的发展；它为日本历史开创了不发动大规模流血事件而进行社会改革的先例；它维护了主权，防止了社会的分裂；它使日本从东亚的后发展国家，迅速成为东亚强国。
编辑本段改新后的发展
大化改新后，大和正式改名日本国，意为“日出之处的国家”。它仿照唐朝教育制度，在中央设太学，地方设国学；佛教经中国、朝鲜传入日本后，发展很快；日本积极汲取中国文化，中国的唐诗和书法在日本很受欢迎。后来，由于地方杂税和徭役过重，农民不堪重负，有的弃地逃亡，有的依附于豪强地主、贵族和寺院，成为依附农民。

嗷嗷

古地名收列1912年以前古代存在的郡、州、府、路、县

中国古代行政区划沿革（中）
州的萌芽
如第一章所述，把中国划分为州，起源于战国时人们的理想。但是，“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在学者们所著作的书上或人们的传闻中，并未成为中国的行政区划。在中国行政区划中真正地出现“州”一级，始于西汉武帝。

1.西汉的州

《汉书·武帝纪》说，元封五年（前106年）“初置刺史，部十三州”。汉武帝用《禹贡》、《职方》中的11个州名（冀、兖、徐、扬、荆、豫、幽、并、梁、雍、青）（见表1）置刺史部，其中把梁改曰益、雍改曰凉，加上新开辟的边地“南置交趾、北置朔方”(20)两个刺史部，共为13刺史部，又名13州。但《汉书·地理志》正文与序所载大异：正文的13州名中无朔方、凉州，却有司隶（京师地域），将交趾称为交州。顾颉刚在《两汉州制考》中，根据较充分的事实指出《汉书·地理志序》较正文可信，置13州部是元封五年（前106年）之事，而在京师置司隶校尉是征和四年（前89年）之事，相距27年，故司隶不在13州之列，如加司隶应统称为14州；“北置朔方”，属13州，是确切的，正文把朔方归并州乃是东汉之制，非武帝所为；称交趾为交州，是王莽和东汉时制，非西汉之称；而且《汉书·地理志》正文还遗漏了凉州。应当指出当时的州刺史仅代表汉王朝监察所辖的郡、国，并无固定驻所，还没有形成一级行政区划。

2.东汉的州

西汉末年王莽专权，企图实现《尧典》中所谓“肇十有二州”的古制，于元始四年（公元4年）废除朔方、司隶两部，全国变成12州；据《尧典》中无交趾而有“宅南交”的话，改交趾为交州；据《禹贡》中有雍州、无凉州，改凉州为雍州。(21)

东汉光武曾恢复西汉旧制，复置司隶部，复改雍州为凉州。但不久，在建武十一年（35年）又参用王莽之制置州。以后东汉的州制与西汉有以下不同：(1)降司隶校尉部为全国13州之一；(2)废朔方，归入并州；(3)改交趾为交州。(22)

灵帝中平元年（184年）爆发黄巾起义，朝廷为有效地镇压各地的农民起义，于中平五年（189年）改刺史为州牧，命朝中九卿任州牧，执掌一州军、政大权，州逐渐成为郡、县以上的一级结构。于是，全国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制，由郡县制演变为州郡县制。东汉末，曹操又倡复“九州说”，废幽、并两州，合入冀州；省去司隶校尉部和凉州，并为雍州；弃交州，分入荆、益两州。全国仅有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍9州。

总之，汉代的行政区划承袭了秦制，基本上实行的是郡县制。与秦王朝不同的是：(1)汉代有郡、国并存的局面。汉初，实行的是郡—县二级制和国—郡—县三级制并行的行政区划制度；景帝平定“七国之乱”之后，实行的是郡或国统县的二级制，（表2）直到东汉末大致如此。

所以，更确切地说，汉代的行政区划实行的是郡、国并存的制度。(2)汉代的县级区划单位的形式多样化，除县以外，还有邑、道、侯国。(3)汉代的行政区划单位中出现了“州”。武帝首创行政监察区，在郡、国之上增设十三刺史部，即十三州。东汉末年，州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州—郡—县的三级行政区划制度，表明中国的行政区划演进到了一个新的阶段。（表3）

第三节 州制时期

东汉中平五年，“州”开始成为一级行政区实体。自此，中国的行政区划进入到州制的新时期，经三国、两晋、南北朝，直至隋代，州一直成为中国最高的行政区划单位。时间延续了四百年左右。

一、三国至西晋的州制

1.三国州制

汉献帝时，曹操“挟天子”、“今天下”，改汉十三州为九州。不久，魏文帝曹丕又改为十二州。当时，曹魏占据黄河流域，置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆（汉荆州北部）、扬（汉扬州北部）12州；(23)领郡101、县731。(24)孙吴占有长江中下游、珠江流域，置有荆、扬、交、广4州，领郡44、县337；(25)蜀汉占有今四川和陕西汉中盆地，仅置益州一州，领郡22、县138。(26)因此，三国时共有州17（其中荆、扬各有二州），郡167，县1206。

事实上，那时魏国的行政区划与吴、蜀两国的并不完全相同：(1)魏在州下分郡或王国，吴、蜀在州下仅有郡；(2)魏在郡或王国下，置县、县王国、县公国与侯国，吴、蜀在郡下仅辖有县和侯国。与汉制的县级单位不同，三国时已无道、邑之称，但在魏国有县王国、县公国等设置。(27)

2.西晋州制

曹魏灭蜀汉后，从益州中分置梁州；西晋初，又从雍州分出秦州，由益州分出宁州，再由幽州分出平州。至280年晋武帝平孙吴、统一全国，将南、北荆合一，南、北扬合一，全国共有州19，统郡、国173，县1232。(28)西晋后期，由荆、扬两州分置江州，从荆、广两州分置湘州，共有21州。(29)

此时，可以说已集州制之大成，为州制最完善的阶段。首先，从州名而言，《禹贡》、《职方》、《尔雅》、《吕氏春秋》等提及的州名，除少《尔雅》中的营州外，都有了实际地域；其次，从设州的历史来看，自汉武帝以来所设置的州，除西汉的朔方外，均已有设置；第三，从当时设置的实际地域来说，也远较过去的合理，如由原益州分出今陕西西南部和四川东部置梁州，分出今云南为宁州，从荆、扬两州分出今福建、江西为江州，自荆、广两州分出今湖南东部、东南部和广东东北部置湘州等。

西晋后，天下大乱，州制陷于混乱。

二、东晋、南北朝的州制

西晋末年永嘉之乱后，晋室南迁，偏安江左，宋、齐、梁、陈先后承袭，社会局势一直不安宁，正如《宋书·州郡志》所说的：“境土屡分，或一郡一县割成四、五，四、五之中亟有离合，千回百改，巧历不等。”北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘，各国在统治所及的较小区域中分置了许多州，并且变幻无常，州制又陷于混乱。

据《通典·州郡典》等记载，东晋时南方有十多个州，南朝宋、齐时增至20多个州，到梁朝后期竟增至一百零七州。以疆域相差无几的南朝陈国和三国吴相比较，（表4）陈国的州数是吴国的16倍。北魏统一北方后，太武帝真君元年（440年）有实州15，孝文帝太和中增至38州，太和末年则达80余州。(31)至北周大象二年（580年），北方的州竟达211个。(32)州置如此之滥，郡、县的设置也就可想而知，据《南齐书·州郡志》记载：南朝后期的郡达380余个。真是“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”。(33)

三国初行州制时，一州一般辖有十个上下的郡，每郡统有一、二十个县。到南北朝后期，不少州只辖一、二个郡，不少郡只统一、二个或二、三个县。有的州竟然无县所辖，仅存空目。南朝齐在汉中地区有45个郡是“荒或无民户”；有的两州或两郡合治一地，称为“双头州郡”。实行了四百年左右的州郡县三级制，此时已有相当一部分名存实亡。

在东晋、南朝还实行一种特殊的行政区划制度，即侨州、侨郡、侨县。永嘉之乱以后，中原人民大批南迁。东晋、南朝为笼络人心、安置大族，便就地按流民原来籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、县。如图5所示，当时侨州、侨郡、侨县集中在长江流域，特别在建康（今南京）和荆州（今湖北江陵）附近。在南齐时，国都建康附近的青州、冀州、北兖州、南兖州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是侨州。这些侨州、郡、县与实州、郡、县形成较为复杂的统领关系，主要的方式有四种。（表5）如东晋的扬州统领实郡11、实县93；统领侨郡6、侨县13；实郡中又统侨县3。如徐州侨置于京口（今江苏丹徒县），为侨州；统领实郡6、实县20；又统侨郡和侨县若干；实郡中也有统领侨县的。(34)

三、隋代州制

南北朝后期，州、郡、县三级行政区划制度已混乱到了极点，郡一级形同虚设。隋文帝面对这种局面，于开皇三年（583年）果断地“罢天下郡”，实行以州领县的两级行政区划制度。在开皇九年（589年）平定南朝的陈以后，统一了全国，隋文帝又将州县两级行政区划制度推行至全国。这样，东汉末年以来一直沿用的州、郡、县三级行政区划制改为州、县两级行政区划制，但是实行的依然是州制。隋朝从583年至607年实行州县制24年。炀帝于大业三年（607年）复改州为郡，以郡统县，恢复秦制。同时，炀帝仿效汉武帝，在郡上设置司隶、刺史15员，司监察之职。(35)许多人以为隋实行的是郡县制，这是由于《隋书·地理志》所记的隋朝的行政区划制是大业五年（609年）的行政区划，当时炀帝实施的是郡县制。实际上，炀帝实施郡县制是从607年至618年，仅11年。所以，隋朝主要实行的还是实施了24年的州县制。从中国古代行政区划沿革史看，隋朝是处于从州制时期到道制时期的过渡阶段。

据《隋书·地理志序》记载，北朝的周朝末年，计有州210，郡580，县1124；隋文帝平定南朝的陈朝后，又得南朝30州、100郡、400县。(36)因此，隋初共有州241，郡680，县1524。而据《隋书·地理志》载大业五年的行政区划，隋郡为190，县1255。可见，比隋初刚统一全国的时候减并了很多，南北朝滥置州、郡的情况在隋朝已不复存在。

第四节 道（路）制时期

州制在中国实行了四百年左右，南北朝滥置州、郡，说明了州制的衰落。诚然，隋朝着力整顿，结束了滥置州、郡的现象，但也没有能够挽救州制。唐初，李渊统一中国后，一度改郡为州，恢复州领县制。天宝元年（742年）至乾元元年（758年）又改州为郡，实行了16年郡领县制。因此，唐朝与隋朝一样，州、郡两名曾经迭相改用。不过，唐朝后期的最高行政区划不是州或郡，而是“道”了；宋朝的最高行政区划是“路”。“道”和“路”最初都是监察区的性质，然后转化为行政区。这表明中国的行政区划在唐宋王朝进入了道（路）制时期。该时期从7世纪初至13世纪后期，达六百多年。

一、唐朝道制

1.道

贞观元年（627年），唐太宗为省并州、郡，主要依山川形势划全国为10道。这10道是：关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南和岭南。唐玄宗开元二十一年（733年），由10道变15道，山南分置为东、西二道，关内道长安附近增置京畿道，河南道洛阳附近增置都畿道，江南分置江南东道、江南西道和黔中道。（图6）经玄宗改置，诸道的范围渐成定制。

唐道下辖府、州，府、州下领县。贞观十三年（639年），10道统领府、州358，县1551；开元末年（740年），15道统领府、州328，县1573。此时，唐朝的疆域已超过汉武帝全盛时期。(37)

2.府

在唐代的行政区划中，不但有唐太宗新开的“道”，还有唐玄宗新开的“府”。最早设府是在开元元年（713年），玄宗升国都雍州为京兆府，升陪都洛州为河南府。以后，设置和改置的府增多，成为唐朝行政区划中的一个重要的单位。综观唐代诸府大致可分为三类：(1)诸京都（包括陆续新建的陪都）和皇帝驻跸之地改置为府，以示不同于常州，如并州改置为太原府，荆州改置为江陵府。终唐之世，此类府有10个：京兆府（原雍州）、兴德府（原华州）、凤翔府（原歧州）、河南府（原洛州）、兴唐府（原陕州）、河中府（原蒲州）、兴元府（原梁州）、成都府（原益州）、太原府、江陵府。(2)在内地重要地区置都督府。都督制起自曹魏，当初专理军事，不涉民政；晋始兼任刺史；北周时改都督为总管；唐武德七年（627年）改称都督，兼理军民，都督府始成行政区划之一级，如扬州都督府、益州都督府。景云初年（710年），唐有都督府24，分辖国内各州，惟畿内诸州不隶。但不久即以权重而废。(3)边地置都护府。都护之名起自西汉，当时在西域设有都护。唐太宗平定高昌后，始设安西都护府，其后渐次增置，至唐中宗时共有6都护府：安西都护府、安北都护府、单于都护府、安东都护府、安南都护府、北庭都护府。(38)

3.节度使

其名起于魏晋，但仅是一个官衔名称，并无管辖区域。景云二年（711年），唐以凉州都督充任河西节度使，此名称才确定，并列入正式边疆官制。至唐玄宗开元和天宝之间，已增至10个节度使：河西节度使、范阳节度使、陇右节度使、剑南节度使、安西节度使、朔方节度使、河东节度使、北庭节度使、平卢节度使、岭南节度使。它们都分布于边地。安史之乱以后，节度使制被滥用于内地，使这种原为边关的军事制度变成为内地实际的行政区划单位，而且大者连州十数，小者亦兼三、四。(39)据《旧唐书·地理志》记载，唐肃宗时（756—761年）节度使已有44；又据李吉甫《元和郡县志》所载，在宪宗元和年间（806—820年）唐全国有节度使47。所以唐初的行政区划单位——道，在此时（安史之乱后）已徒有虚名了。

纵观唐朝的行政区划制度，应该说这是中国行政区划沿革史中的一个大变革时期。唐太宗创立了“道”，唐玄宗把“府”引进行政区划中来，唐睿宗又把节度使变成正式建制；使唐代的行政区划基本上成为三级制，主要是道—府（州）—县。后期的道—节度使—府（州）—县制，由于道已为虚设，实际上还是三级制。（表6）

二、宋朝路制

唐中叶后，道实际上已名存实亡，节度使所辖之地虽不少称道，但道制行政区划已混乱不堪，这为宋代改革为路制准备了条件。事实上，宋之路也略似唐之道，是仿唐代的道制而置；从字义上说，路和道在许多情况、场合是同义的。因此，把唐代道制行政区划和宋代路制行政区划归为一个时期，是适宜的。

1.路

宋初力平群雄，疆域区划难以顾及，太宗因袭唐朝旧制，略事改革，分全国为13道：河南道、关西道、河北道、河东道、淮南道、江南东道、江南西道、陇右道、山南东道、山南西道、剑南东道、剑南西道、岭南道。但不久，在淳化四年（993年）把全国又合并为两京（东京、西京）10道；去陇右、山南东、山南西三道，并剑南东、西道为一；改岭南为广南道；增设两浙道。但第二年即废，于是正式废去道制，改为路制。(40)

其实在宋太宗初年，太平兴国四年（979年）已设21路，第三年后又为19路，端拱二年（989年）改为17路，淳化三年（992年）有16路。可见，在淳化五年以前的15年中，宋太宗一直实行“道”、“路”并存的行政区划制。淳化五年后，全国设路也未有定规，在至道三年（997年）始定天下为15路：京西路、京东路、河北路、河东路、陕西路、淮南路、江南路、两浙路、福建路、荆湖南路、荆湖北路、广南东路、广南西路、西川路、峡西路。(41)天禧四年（1020年）增至18路，宋真宗分四川路和峡西路为益州、梓州、利州、夔州4路，分江南路为江南东路和江南西路。熙宁七年（1074年）增至23路，宋神宗分淮南路为东、西两路，分陕西路为永兴军、秦风两路，分京西路为南、北两路，分河北路为东、西两路，分京东路为东、西两路。(42)（图7）元丰八年（1085年）颁行的《元丰九域志》，即依据23路的行政区划制编写的，京畿所在的开封府则不在23路之列。

崇宁四年（1105年），宋徽宗将国都开封府置为京畿路，合称为24路。宣和四年（1122年），宋徽宗与金联盟，约定灭辽后，金将燕云16州归还宋朝，因而宋拟置燕山府路和云中府路。但金灭辽后失约，所以北宋末年号称拥有26路，实际上还是24路。(43)

南宋仅有半壁江山，绍兴十二年（1142年）分路16：两浙东路、两浙西路、江南东路、江南西路、淮南东路、淮南西路、荆荆湖南路、荆湖北路、京西南路、广南东路、广南西路、福建路、成都府路、潼川府路、利州路、夔州路。（图8）嘉定元年（1208年）宋宁宗改为17路，把利州分为东、西两路。(44)

2.府（州）

宋代路下为府、为州。府虽与州同级，但地位要略高于州。当时，国都、陪都，皇帝诞生、居住和巡游过的地方，以及地位重要的州，都改置为府，情况与唐朝很相似。据《元丰九域志》记载：元丰八年（1085年）时，全国有府14、州240。

3.军、监

两宋的行政区划中还出现一些新单位——军、监。军始于唐，当时称军镇，属军事系统，多设在边区，只管军队不管民政。五代时，军不仅管兵马，也辖有土地、民政，但各军、监皆不辖县；在宋代，军则演变为地方行政区划单位。监是国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性的管理机构，五代初已开始出现，但也在宋代才演变成地方行政区划单位。

宋代的军、监有两类：领县的或不领县的。领县的军监与府、州同级，都隶于路，但实际地位则要低于府和州；不领县的军、监与县同级，同隶于府或州。所以，宋代县级以上、路级以下的区划单位有府、州、军、监四类，县一级的区划单位有县、军、监三类。据《元丰九域志》记载，北宋全国有军37、监4、县1255。

宋代的行政区划，最高一级为路；实施的三级制，最基本的是路—州—县；州级单位有府、州、军、监，府地位最高，州次之，军、监更低；县级单位有县、军、监。（表7）

三、辽道制

与北宋对峙的辽，是统治中国北部的一个王朝。从公元916年创建，到1125年为金所灭，历经9帝，共统治210年。辽袭唐制，将全国分为5道（亦称为5路），每道（路）有一个政治中心称府，建有京号，并以京号命道，合称五京道（或五京路）：上京道、东京道、中京道、南京道、西京道。（图7）道或路的下级单位、县的上级单位有府、州、军、城四类，县的同级单位有州、军、城。

四、金路制

与南宋对峙的金，也是统治中国北部的一个王朝。公元1115年创建，1125年灭辽，次年灭北宋，至1234年亡，共历9帝，统治120年。金采宋制，曾分境内为17路、20路，分别置于皇统二年（1142年）和大定二十九年（1189年）。20路为中都路、上京路、咸平路、东京路、北京路、临潢府路、河北东路、河北西路、大名府路、西京路、南京路、山东东路、山东西路、河东北路、河东南路、京兆府路、凤翔路、鄜延路、庆原路、临洮路。泰和五年（1205年）金章宗并临潢路于北京路，是为19路。

路下辖府、州，（见图9）府、州下领县。泰和五年时，金国境内有府、州179，县683。(45)

纵观道（路）制时期的行政区划有这样几个特点：(1)无论在唐代、宋朝，还是五代十国、辽国和金国，道或路是最高行政区划单位始终没有变；(2)该时期六百多年中，始终实施的是三级行政区划，最基本的单位是道或路—府或州—县；(3)上一个时期（魏晋南北朝至隋朝的州制时期）最高的行政区划单位——州，在此时期仍继续沿用，不过变成了行政区划的第二级单位，隶属于道或路；(4)还引进了府、军、监等行政区划单位，尤其是府一直沿用下去，成为一个长期广泛采用的重要行政区划单位。

补充个，还有“道”

古代行政区划沿革
节选自《中国古代文化史》第八章
行政区划，是指一个国家行政管理的区域组织系统。国家为了行政管理的方便，有效地控制各个地域，通常在其所辖的领土范围内按照自然地理的条件、政治经济的状况、民族和人口的分布、历史的传统以及军事的需要，把全国划分为不同级次的若干行政区，这种划分叫做行政区划。世界各国的行政区划的级次和名称是互不相同的。如根据《中华人民共和国宪法》的规定，我国现阶段的行政区划主要是，在中央政府之下实行省、县两级制；美国主要是州、县或市；苏联主要是州、区；法国主要是省、区或县；英国主要是郡、县。即使在一个国家，不同历史时期的行政区划的级次和名称也不是一定相同的，中国古代行政区划的沿革充分说明了这一点。

中国是世界上最古老的文明国家之一，有着几千年光辉灿烂的文明历史，所以行政区划的历史也十分悠久。从春秋初期，公元前688年开始置县，中国的行政区划至今已有2500多年的历史，而且两千多年来不断发展，从未间断。据笔者目前掌握的材料，可以说中国的行政区划是世界上历史最悠久、也是保存最完整的行政区划。

中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期：萌芽时期（先秦）、郡县制时期（秦、汉）、州制时期（魏晋南北朝、隋）、道（路）制时期（唐、宋）、行省制时期（元、明、清）。

第一节 萌芽时期
这个时期约从公元前21世纪至公元前3世纪，即从建立我国历史上第一个国家政权——夏朝开始，到秦始皇统一中国、确立郡县制为止。

国家的产生，是形成行政区划的先决条件。在原始社会，人们按氏族、部落进行生产和生活，根本不需要行政区划，也没有地域区划的概念，正如《礼记·礼运》篇所述，那时是“大道之行也，天下为公”。随着生产力的发展，社会的进步，逐步出现了私有制，产生了阶级，形成了国家。统治阶级为维护其统治地位，有效地控制被统治阶级，需要实行分区分级管理，于是产生了形成各种各样行政区划的可能性。但是，并不是产生国家的同时也必然出现行政区划。一些同志认为：夏朝的“地方行政区划单位，是在原始公社部落基础上形成的‘小邦’或‘方国’”；“商代的行政区划采用分封制的形式”，(1)是不对的。夏、商两代和西周，都还没有完善的地方行政制度，当时也不可能对整个国家进行全面的行政区划，无论是“方国”，还是“诸侯国”，都是一个个独立的国家，与夏、商、周王朝之间都只是松散的臣属关系。春秋以后，县、郡的出现才是我国古代行政区划的肇始。(2)(3)

一、传说中的州服制

在本世纪以前，人们普遍认为夏、商、西周王朝存在着“十二州”、“九州”、“五服”等行政区划。最典型的如《汉书·地理志序》所云：“昔在黄帝，……方制万里，画野分州。……尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝为十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作贡。”即说黄帝时已有州制，尧因洪水之灾，分中国为十二州，禹治水后更改为九州，以后又把中国分为五服。实际上，所谓夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之说都仅是种种传说而已。

1.“十二州”说

它是传说中的尧舜氏族社会时代的行政区划制度，起于《尚书·尧典》的“肇十有二州”。西汉学者谷永（前？—前4年）最先把“肇十有二州”解释为“尧遭洪水，天下分绝十二州”。(4)东汉史学家班固（32—92年）撰《汉书》即从其说。他们认为这“十二州”是尧舜时代的行政区划制度，而且在禹设置“九州”之前。可是，东汉马融（79—166年）认为“十二州”产生于禹治水之后，它是由当时氏族首领舜在禹置“九州”的基础上，增置幽、并、营三州而成。后世的释经家多从马融之说。自顾颉刚（1893—1980年）在20世纪30年代以确凿证据考证《尚书·尧典》乃汉人之作，“十二州”说是汉人影射汉武帝所置刺史部十三州而起，马氏所叙的十二州名只是调和了《禹贡》、《尔雅》、《职方》“九州”之名的矛盾而形成的混合物。(5)(6)现代的秦汉史和先秦史学者都从顾氏之说，否定了“十二州”说是尧舜时代行政区划制度的观点。

2.“九州”说

它是传说中大禹时代的中原地区的行政区划制度，起于春秋、战国时代。在西汉以前，都认为“九州”系禹治水后划分的，但具体的说法各书所载互不相同，大致有四种说法：(1)《尚书·禹贡》记载九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍；（图1）(2)《吕氏春秋·有始览》有幽州，无梁州；(3)《周礼·职方》有幽州、并州，无梁州、徐州；(4)《尔雅·释地》有幽州、并州、营州，无梁州、青州、徐州（见表1）。各地所载各州的地域亦不尽相同，如泰山以北、以东地区在《禹贡》中属于青州，在《职方》中属于幽州；《职方》中的青州相当于《禹贡》中徐州的大部分和豫州的一部分。

这些“九州”说实际上是春秋、战国时期学者对当时所知周朝领土所做的地理区域的划分，并不是某个朝代的行政区划。然而，在历史上把它们长期地误认为是行政区划。在西汉以前，误认为《禹贡》是大禹治水后所划分的九州，代表夏朝的行政区划制度；《汉书·地理志》最先把《周礼·职方》中的九州误称为代表周朝的行政区划制度；三国时期魏人孙炎在注释《尔雅》时，又把《尔雅·释地》中的九州牵强附会地解释为代表商朝的行政区划制度；以后的经学家进一步推而广之，把“九州”误称为夏、商、周三代的行政区划制度。(7)(8)

3.畿服说

它最初见于《国语·周语》。《周语》曰：“夫先王之制：邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，夷蛮要服，戎狄荒服。”即说周王实行“甸服”、“侯服”、“宾服”、“要服”、“荒服”的五服制度。《尚书·禹贡》中也说了五服，只是用“绥服”替代了《周语》中的“宾服”；并认为每服皆有一定的范围，都为五百里。《周礼·夏官·职方氏》更将“五服”扩展为“九服”：“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“卫服”、“蛮服”、“夷服”、“镇服”、“藩服”。在《周礼·夏官·大司马》中，则把“服”改称为“畿”，认为有侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九畿。以上叙述的“五服”、“九服”、“九畿”等记载，都是后人杜撰的先秦时代的行政区划，事实上它们只是战国时代或稍后人们地理视野不断开阔的反映。(9)(10)

二、县、郡的起源

前面已述，商、周王朝实行的是分封制，即“封邦建国”，各个领主在自己的封国内独立为君主，整个商、周王朝无所谓任何行政区划。但是，到了春秋时期，周室衰微，一些诸侯国逐渐强大，开始发展中央集权制度。他们在新开拓的疆土上不再进行分封，而由君主直接统治，为了便于统治，开始萌生了县、郡等行政区划的单位。

1.县的出现

县是我国最早出现的行政区划单位名称，始于春秋初期，最初设置在边地，带有国防作用。据现有文献记载，最早设县的是西方大国秦。《史记·秦本纪》曰：武公十年（前688年）“伐邽、冀戎，初县之”；武公十一年（前687年）“初县杜、郑”。就是说在春秋初，秦武公在新开拓的疆域首先设立邦县（今甘肃天水市）、冀县（今甘肃甘谷县），第二年又设置杜县（今陕西杜陵县）、郑县（今陕西华县）。接着，楚、晋等国亦置县。《左传》载哀公十七年（前478年），子谷曰：楚文王“实县申、息”；《左传》载僖公三十三年（前627年）晋襄公以先茅之县赏胥臣。楚文王在位是前689至前672年，晋襄公在位是前627至前621年。可见，在春秋前期即前7世纪，秦、楚、晋等大国已先后在新兼并的土地上置县。（图2）在古文中，县是古悬字。因这些新拓的疆域，远离诸侯国的国都，悬于诸侯的采邑之外而命名。

春秋后期，各诸侯国普遍置县，且从边远之地发展到内地。据《左传》记载，宣公十一年（前598年）楚子“伐陈，……县陈”；第二年楚伐郑（国），郑伯对楚子说，“使改事君，夷于九县”（如果让郑国奉事君王，等同于楚国诸县）；宣公十五年（前594年）晋侯以瓜衍之县赏士伯；成公六年（前585年），“败楚之二县”；襄公二十六年（前547年），“晋人将与之县，以比叔向”；昭公三年（前539年），“晋之别县（把一县划分为二）不惟州”；昭公五年，“韩赋七邑，皆成县也”，“因其十家九县……，其余四十县”；昭公二十八年（前514年）晋吞灭祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”。吴国当时也已在今江苏镇江市设置朱方县。正如顾炎武在《日知录·郡县条》所述：“春秋之世，灭人之国者，固以为县矣。”

战国时期，县已成为较普遍的地方行政区划单位。不过，春秋战国时期的县与以后的县并不完全相同：一是保留着分封制的残痕，如君主可以把县赐送给臣子，县尹可以世袭等；二是县的规模相差悬殊，大的如秦、楚灭了一国置一县，甚至灭了陈、蔡这样的中等国家以后也以一国置一县，小的如齐国的县，大致是一乡置一县。当然，那时最多的还是以一邑之地置一县。

2.郡的出现

现在看到的最早的关于郡的记载见于《国语·晋语》。晋国公子夷吾对秦公子挚讲，“君实有郡县”。意思是说，晋国犹如秦国的郡县。这是鲁僖公九年（前651年）的事，说明秦国在公元前651年即春秋前期已置有“郡”，所以一些书说，“春秋末年以后，各国开始在边地设郡”，(11)“战国时期开始出现郡”，(12)都是不确切的。据《左传》记载，鲁哀公二年（前493年）赵简子曰：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”以上是春秋时代仅见的“郡”名两例，表明当时郡名还很少见。当初主要为满足军事防卫之需要，各诸侯国开始在边远地区置郡，由国君的重臣率军驻守。

战国时代，郡的设置增多。《史记·秦本纪》记载，惠文王十年（前328年）“魏纳上郡十五县”；惠文王更元十三年（前312年）“攻楚汉中，取地六百里，置汉中郡”。《史记·樗里子甘茂传》记载，秦武王三年（前308年）甘茂对秦王说：“宜阳，大县也，……名曰县，其实郡也。”《史记·春申君传》楚考烈王十六年（前247年），春申君对楚王说：“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。”《史记·匈奴传》说，“魏有河西、上郡”，“秦有陇西、北地、上郡”，赵“置云中、雁门、代郡”，燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”。可见，战国时各国已普遍置郡，且多置于各国的边远地区。（图3）

3.县和郡的关系

郡、县均出现在春秋前期，但是设郡晚于设县，而且在春秋时代郡的地位低于县，所以才有赵简子“上大夫受县，下大夫受郡”之语。这并不是县大郡小的缘故，因为那时县的大小悬殊，且在春秋时代郡的大小至今难以详考。主要是由于郡置于边远荒僻之处，地广人稀，经济开发程度低于县，不如县那么富裕。(13)

战国时代，七雄争霸，遍地烽火，边地和内地、荒僻地区和富庶地区的差异缩小，而且几个强国不断向外拓展，所以边郡日益增大，地位不断提高。边地郡大，逐步地在郡下分置数县；内地事多，在数县之上逐步地置郡统辖，渐渐地形成都统县的两级行政区划。“魏纳上郡十五县”，春申君报请楚王在淮北12县置郡，“宜阳、大县也，……名曰县，其实郡也”等，都是确凿的证据。看来，郡统县制的形成不会晚于战国中期。战国后期，郡县制在各国已经较为普遍地实行。可是，在整个战国时代郡县制始终是分封制的附庸，至秦始皇统一中国后，郡县制才正式成为全国划一的行政区划。(14)

综上所述，商、周时期实行“分封制”，不存在行政区划的制度，所谓“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”并不是当时的行政区划，而是战国时期和以后的一些学者的设想。中国最早的行政区划是郡县制，它萌生于春秋，演进于战国，正式确立于秦代。

第二节 郡县制时期

从秦始皇统一中国，正式确立郡县制为全国统一的行政区划，到魏晋时期实施州制行政区划制度，郡县制经历了秦、汉四百多年。

一、郡县制的确立

公元前221年，秦始皇二十六年吞灭六国、统一中国，建立了中国历史上第一个统一的、多民族的、高度中央集权的大帝国。秦始皇认为，“周制微弱，终为诸侯所丧”（《汉书·地理志》），因此采纳廷尉李斯的建议，“不立尺土之封，分天下为郡县”（《汉书·地理志》），彻底废除分封制，实行中央集权制，是年即分天下为36郡，把郡县行政区划制度推行到全国。这是郡县制在中国确定的标志，也是中国和世界行政区划史上一个划时代的事件。

1.秦郡

《汉书·地理志》云：“秦京师为内史，分天下作三十六郡。”内史为秦国都所辖的地区，当时唯有它不称为郡。始皇二十六年置36郡，其后陆续有增置，最后秦郡究竟有多少？当年所置的36郡，是否包括内史？对此前人有多种说法，直至今天仍有分歧。现按较多学者认可的全祖望在《汉书地理志稽疑》中的考据，摘录秦郡如下：

内史，领京畿诸县，不在36郡内。

陇西、北地、上郡、汉中、蜀郡、巴郡、邯郸、巨鹿、太原、上党、雁门、代郡、云中、河东、东郡、砀郡、三川、颖川、南郡、黔中、南阳、长沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、东海、会稽、齐郡、琅邪、广阳、渔阳、上谷、右北平、辽西、辽东。以上为始皇二十六年所置36郡。

南海、桂林和象郡三郡，为始皇三十三年（前214年）南平百越后置设。

九原，始皇置。始皇三十三年，蒙恬北伐匈奴，收回河西40余县（今河套一带），置九原郡，当不在始皇二十六年所建36郡内。但具体置郡时间至今未见有力证据。

闽中郡，始皇置，不知具体置年。但从地理位置而言，当在始皇三十三年南平百越后所建。

《汉书·地理志》所云36郡中，少楚郡、黔中（这两郡见于《史记》）、东海（见于《水经注》）、广阳（见于《汉书·地理志》本注），而多南海、九原、桂林、象郡。这就给秦郡的历史分歧留下了根子。事实上，始皇统一中国时分设36郡中，没有南海、九原、桂林和象郡，当时南海等郡地还未纳入秦王朝的版图。所以，《汉书·地理志》载始皇二十六年所建36郡中所缺4郡，应按《史记》等书补充楚郡等4郡。
以上共为42郡（包括内史）。谭其骧先生主编的《中国历史地图集》认为秦王朝共有47郡(15)。（图4）

2.秦县

各郡所辖的县，据严耕望考证如下：内史约含40县；北部云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西和辽东8郡，以及西北部九原、上郡、北地和陇西4郡，每郡平均辖十五、六县，共近两百个县；内地各郡及南方诸郡近30郡，每郡各辖25县，共约700县左右。因此，严氏认为“秦县的总数当在900以上至1千有余，约言之当在1千县左右也”。(16)

秦王朝的郡、县划分，不仅注意了社会、经济的发展情况和不平衡性，而且较充分地考虑了自然条件，使行政区尽可能地与自然地理单元相吻合。如珠江三角洲设南海郡，太原盆地置太原郡，南阳盆地置南阳郡，渭河平原置内史等。秦时政治、经济和文化的中心在黄河流域，该地域经济较发展、人口较稠密，因此设的郡多，共有30郡或30郡以上，数郡相当于现在的一省；淮河——秦岭以南地区，当时多草茅之地，人口稀少，因而仅置11个郡或稍多些，一郡多相当于现在的一省。如会稽郡相当于今浙江省，桂林郡相当于今广西壮族自治区，九江郡相当于今江西省等。

二、郡县制的发展

汉初，刘邦鉴于秦王朝孤立而亡的教训，广建王侯。先封“异姓七国”（韩、赵、楚、淮南、燕、长沙、梁），继而在消灭异姓六国（长沙除外）的过程中建立“同姓九国”（楚、荆、代、齐、赵、梁、淮阳、淮南、燕），实行了郡、国并存制。

1.汉郡国

汉初的王国不但统率侯国或数县，而且常常兼数郡之地，严重地威胁和阻碍了中央的统治权。据《汉书·地理志》记载，高祖于秦郡外增置26郡（谭其骧《汉百三郡国建置始考》的考证较精，指出高祖实增为19郡），其中三分之二的郡是在诸侯王国内；且诸侯王国多“兼数郡之地，……吴王濞封有四郡五十余城”，(17)“大者或五、六郡”，(18)因而汉初60郡中，同姓九个诸侯王国和异姓仅剩的长沙国共有40余郡，汉帝自领的郡只有15个。

以后，文帝、景帝、武帝多次削藩，令诸王不得自治其国，所属官吏皆由天子授予。景帝时，一诸侯国便只领一郡，王国和郡自此在行政区划上才处于同一级别。（表2）根据《汉书·地理志》记载，至西汉末年有郡国103，其中除三辅（沿京畿地区的三郡）外，有郡80、国20；大郡领县三、五十个，大国领县最多十余个，小国仅领县三、四个。可见，西汉末年郡和国级别虽相同，实际上是郡大国小。

王莽时，郡数增至125。东汉初，光武帝考虑到连年战争、国空民虚的情况，为减少官役，与民休息，对郡、县曾大加并合。《后汉书·光武帝纪》记载：建武六年（30年）“并省四百余县”，约相当于当时县数的四分之一；继而累并郡、国13，占当时郡、国总数的十分之一强。以后，又遵西汉之制，至顺帝永和五年（140年）共有郡、国105，并成为较稳定的行政区划，直到东汉末。

2.汉县

郡下统县，战国已然，秦王朝推行全国。汉承秦制，仍在郡下辖县，并有所发展。《汉书·百官表》云：县“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道。”表明西汉的县级行政区划，已有县、国、邑、道之别。

据《汉书·地理志》载，西汉在元封年间有一百零三郡，下辖“县、道、国、邑，千五百八十七”；据钱大昕在《二十二史考异》中根据郡、国所辖的县统计，西汉实有县级行政单位1578个，其中：县1344、侯国188、道30、邑16。王莽时，全国125郡，国下领县、邑2203个。东汉永和五年时，全国105个郡，国下辖“县、邑、道、侯国千一百八十”，(19)较西汉末几乎少去三分之一。

三、州的萌芽

如第一章所述，把中国划分为州，起源于战国时人们的理想。但是，“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在学者们所著作的书上或人们的传闻中，并未成为中国的行政区划。在中国行政区划中真正地出现“州”一级，始于西汉武帝。

1.西汉的州

《汉书·武帝纪》说，元封五年（前106年）“初置刺史，部十三州”。汉武帝用《禹贡》、《职方》中的11个州名（冀、兖、徐、扬、荆、豫、幽、并、梁、雍、青）（见表1）置刺史部，其中把梁改曰益、雍改曰凉，加上新开辟的边地“南置交趾、北置朔方”(20)两个刺史部，共为13刺史部，又名13州。但《汉书·地理志》正文与序所载大异：正文的13州名中无朔方、凉州，却有司隶（京师地域），将交趾称为交州。顾颉刚在《两汉州制考》中，根据较充分的事实指出《汉书·地理志序》较正文可信，置13州部是元封五年（前106年）之事，而在京师置司隶校尉是征和四年（前89年）之事，相距27年，故司隶不在13州之列，如加司隶应统称为14州；“北置朔方”，属13州，是确切的，正文把朔方归并州乃是东汉之制，非武帝所为；称交趾为交州，是王莽和东汉时制，非西汉之称；而且《汉书·地理志》正文还遗漏了凉州。应当指出当时的州刺史仅代表汉王朝监察所辖的郡、国，并无固定驻所，还没有形成一级行政区划。

2.东汉的州

西汉末年王莽专权，企图实现《尧典》中所谓“肇十有二州”的古制，于元始四年（公元4年）废除朔方、司隶两部，全国变成12州；据《尧典》中无交趾而有“宅南交”的话，改交趾为交州；据《禹贡》中有雍州、无凉州，改凉州为雍州。(21)

东汉光武曾恢复西汉旧制，复置司隶部，复改雍州为凉州。但不久，在建武十一年（35年）又参用王莽之制置州。以后东汉的州制与西汉有以下不同：(1)降司隶校尉部为全国13州之一；(2)废朔方，归入并州；(3)改交趾为交州。(22)

灵帝中平元年（184年）爆发黄巾起义，朝廷为有效地镇压各地的农民起义，于中平五年（189年）改刺史为州牧，命朝中九卿任州牧，执掌一州军、政大权，州逐渐成为郡、县以上的一级结构。于是，全国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制，由郡县制演变为州郡县制。东汉末，曹操又倡复“九州说”，废幽、并两州，合入冀州；省去司隶校尉部和凉州，并为雍州；弃交州，分入荆、益两州。全国仅有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍9州。

总之，汉代的行政区划承袭了秦制，基本上实行的是郡县制。与秦王朝不同的是：(1)汉代有郡、国并存的局面。汉初，实行的是郡—县二级制和国—郡—县三级制并行的行政区划制度；景帝平定“七国之乱”之后，实行的是郡或国统县的二级制，（表2）直到东汉末大致如此。

所以，更确切地说，汉代的行政区划实行的是郡、国并存的制度。(2)汉代的县级区划单位的形式多样化，除县以外，还有邑、道、侯国。(3)汉代的行政区划单位中出现了“州”。武帝首创行政监察区，在郡、国之上增设十三刺史部，即十三州。东汉末年，州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州—郡—县的三级行政区划制度，表明中国的行政区划演进到了一个新的阶段。（表3）

第三节 州制时期

东汉中平五年，“州”开始成为一级行政区实体。自此，中国的行政区划进入到州制的新时期，经三国、两晋、南北朝，直至隋代，州一直成为中国最高的行政区划单位。时间延续了四百年左右。

一、三国至西晋的州制

1.三国州制

汉献帝时，曹操“挟天子”、“今天下”，改汉十三州为九州。不久，魏文帝曹丕又改为十二州。当时，曹魏占据黄河流域，置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆（汉荆州北部）、扬（汉扬州北部）12州；(23)领郡101、县731。(24)孙吴占有长江中下游、珠江流域，置有荆、扬、交、广4州，领郡44、县337；(25)蜀汉占有今四川和陕西汉中盆地，仅置益州一州，领郡22、县138。(26)因此，三国时共有州17（其中荆、扬各有二州），郡167，县1206。

事实上，那时魏国的行政区划与吴、蜀两国的并不完全相同：(1)魏在州下分郡或王国，吴、蜀在州下仅有郡；(2)魏在郡或王国下，置县、县王国、县公国与侯国，吴、蜀在郡下仅辖有县和侯国。与汉制的县级单位不同，三国时已无道、邑之称，但在魏国有县王国、县公国等设置。(27)

2.西晋州制

曹魏灭蜀汉后，从益州中分置梁州；西晋初，又从雍州分出秦州，由益州分出宁州，再由幽州分出平州。至280年晋武帝平孙吴、统一全国，将南、北荆合一，南、北扬合一，全国共有州19，统郡、国173，县1232。(28)西晋后期，由荆、扬两州分置江州，从荆、广两州分置湘州，共有21州。(29)

此时，可以说已集州制之大成，为州制最完善的阶段。首先，从州名而言，《禹贡》、《职方》、《尔雅》、《吕氏春秋》等提及的州名，除少《尔雅》中的营州外，都有了实际地域；其次，从设州的历史来看，自汉武帝以来所设置的州，除西汉的朔方外，均已有设置；第三，从当时设置的实际地域来说，也远较过去的合理，如由原益州分出今陕西西南部和四川东部置梁州，分出今云南为宁州，从荆、扬两州分出今福建、江西为江州，自荆、广两州分出今湖南东部、东南部和广东东北部置湘州等。

西晋后，天下大乱，州制陷于混乱。

二、东晋、南北朝的州制

西晋末年永嘉之乱后，晋室南迁，偏安江左，宋、齐、梁、陈先后承袭，社会局势一直不安宁，正如《宋书·州郡志》所说的：“境土屡分，或一郡一县割成四、五，四、五之中亟有离合，千回百改，巧历不等。”北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘，各国在统治所及的较小区域中分置了许多州，并且变幻无常，州制又陷于混乱。

据《通典·州郡典》等记载，东晋时南方有十多个州，南朝宋、齐时增至20多个州，到梁朝后期竟增至一百零七州。以疆域相差无几的南朝陈国和三国吴相比较，（表4）陈国的州数是吴国的16倍。北魏统一北方后，太武帝真君元年（440年）有实州15，孝文帝太和中增至38州，太和末年则达80余州。(31)至北周大象二年（580年），北方的州竟达211个。(32)州置如此之滥，郡、县的设置也就可想而知，据《南齐书·州郡志》记载：南朝后期的郡达380余个。真是“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”。(33)

三国初行州制时，一州一般辖有十个上下的郡，每郡统有一、二十个县。到南北朝后期，不少州只辖一、二个郡，不少郡只统一、二个或二、三个县。有的州竟然无县所辖，仅存空目。南朝齐在汉中地区有45个郡是“荒或无民户”；有的两州或两郡合治一地，称为“双头州郡”。实行了四百年左右的州郡县三级制，此时已有相当一部分名存实亡。

在东晋、南朝还实行一种特殊的行政区划制度，即侨州、侨郡、侨县。永嘉之乱以后，中原人民大批南迁。东晋、南朝为笼络人心、安置大族，便就地按流民原来籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、县。如图5所示，当时侨州、侨郡、侨县集中在长江流域，特别在建康（今南京）和荆州（今湖北江陵）附近。在南齐时，国都建康附近的青州、冀州、北兖州、南兖州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是侨州。这些侨州、郡、县与实州、郡、县形成较为复杂的统领关系，主要的方式有四种。（表5）如东晋的扬州统领实郡11、实县93；统领侨郡6、侨县13；实郡中又统侨县3。如徐州侨置于京口（今江苏丹徒县），为侨州；统领实郡6、实县20；又统侨郡和侨县若干；实郡中也有统领侨县的。(34)

魏晋南北朝时，中国北方长期分裂，北魏以前主要是割剧西北的西凉等国与短暂统一的前秦控制，北魏时受其他游牧民族限性，与西域联系少。

自汉代以来，西域狭义上指玉门关、阳关以西，葱岭以东，巴尔喀什湖东、南及新疆广大地区。而广义的西域则是指凡是通过狭义西域所能到达的地区，包括亚洲中、西部地区等。

西域到了后来演变为我国的西部地区的含义，所以青海、西藏亦是属于西域的范围。清代的“西域”的范围位东起敦煌以西，西至巴尔喀什湖及葱岭，南至拉萨界，北至俄罗斯及左右哈萨克界，青海西南地域、西藏北部地域很多也在其中。

扩展资料

西域一带在可考历史中于前5世纪左右形成国家，并开始独立发展。《汉书·西域传》记载当时已有30余国分布在西域地区，故有“西域三十六国”之说。在张骞打通西域之前，匈奴一直是支配西域各国的势力。

至汉代，行政机构西域都护府所管辖范围则已不只36国，《汉书·西域传》亦记载在前6年~5年中西域分裂为50余国。东汉末年，西域各国相互之间不断兼并，至晋朝初年形成了鄯善、车师等几个大国并起的局面。

南北朝时期，西域局势再度变化，新兴的高昌国相继击败西域诸个国家，建立了一个地跨新疆大部的强国，除少数国家外西域诸国国土西迁，为中亚地区带来了繁荣的文化。

参考资料来源：百度百科-西域

1，曹魏政权在西域设立西域戊己校尉，驻扎高昌，派出西域长史，驻扎海头城，统辖保护西域政权。2，西晋政权建立后，继续向西域派出西域长史和戊己校尉。3，公元327年，前凉设高昌郡，这是郡县制首次推行到西域。