我国一些地方历史文化名城面临衰败凋零、管理尴尬、过度商业化、违法成本过低、修缮欠账严重等困境，北京京康律师事务所主任、西北政法大学物权与土地研究所联席所长史西宁律师认为：理顺历史文化名城管理体制，建立名城名单退出机制，建立鼓励社会与公众共同参与的名城保护制度，有序引导民营资本及组织参与名城保护。

历史建筑难逃“败”“拆”命运，保护工作者遭遇诸多“难”

历史文化街区破败凋零，或因过度商业开发而消融历史文化风貌。在历史文化街区向两极发展的背景下，能够反映历史风貌和地方特色的“非文物”身份的历史建筑，虽然在2008年《历史文化名城名镇名村保护条例》出台后，有了法律保障，且国家前三批公布的国家历史文化名城大多已出台地方性保护条例或暂行办法，成立名城保护管理委员会，明确名城保护范围、措施以及各部门的相应职责，但目前普遍处于“挂牌”阶段，破败和被拆问题依旧严重。

为保护城区优秀历史建筑，xx市人民政府在2021年与当地历史文化街区xx街居民签订了《xx市优秀历史建筑保护协议》，5条协议内容，均对乙方房屋所有人提出了具体要求，而对甲方xx市人民政府，只提出根据实际情况给予乙方适当补助。

xxxx街住户崔先生说，他家的房屋有近百年历史，由于年久失修，2021年墙体出现倾斜，屋顶漏雨严重，急需进行维修，但由于房屋被评为xx市优秀历史建筑，维修受到有关方面阻挠，此后多次向上反映问题，才获准修葺房屋。但据崔先生介绍，房子都修好一年多了，也没看到补贴款发下来。

房屋一旦被列为历史建筑，很可能这块地容积率就受到限制，发展权就受到损失。由于没有相应的补偿机制，保护工作就变成了“大家都不喜欢”的事情，产权人只承担责任而享受不到权益。

有待法律健全和资金到位

一种错误倾向认为保护名城阻碍了城市发展；另一种错误倾向过分强调名城蕴含的文化旅游和经济价值。在这种错误思想认识指导下，自然会导致城市发展模式偏差、规划编制水平低下、保护监管措施不力等情形，难免会出现成片历史地段消失、建筑高度失控、空间肌理混乱、新旧建筑冲突，使得古城历史风貌不断消失，城市特色日渐模糊。

违法成本过低，缺乏足够威慑力。例如，《城乡规划法》规定，对违反规划的建设，不能拆除的，处建设造价10％以下的罚款。“有的开发商明说，我就是准备罚款50万。”不仅惩戒力度不足，也没有追责，违反了规划、破坏了遗产，没有人出来承担责任。对于保护不力的名城，现在只是“警告”而不是“摘帽”，因为“摘帽”就会影响这个城市干部的前途。

此外，保护资金投入缺口巨大，保护规划与实施脱节严重。国家历史文化名城保护专项资金近年有较大幅度增长，相对于130个国家历史文化名城和500多个历史文化名镇名村，国家层面的保护资金仍然匮乏。在地方政府层面，除少数以发展旅游为主导产业的城市外，几乎没有这方面的专项资金。

同时，由于缺乏鼓励机制，个人资金、社会捐助资金也非常有限，开发商资金就成为很多地方名城保护的主要来源。但是，一方面，名城保护大量的资金投入有了来源，另一方面，利润最大化的开发商会放弃没有开发价值的部分，比如原住民、整体的空间格局等，造成历

史文化街区真实性、完整性和生活延续性的破坏。

保护历史文化名城，亟须理顺体制机制

为了进一步加强历史文化名城保护力度，应当理顺体制机制、完善法律法规、加大扶持力度。

首先，为了确保古城免遭进一步破坏，建议理顺历史文化名城管理体制，建立名城名单退出机制。

可在省一级住房城乡建设主管部门设立历史文化名城保护常设机构，专职领导辖区内历史文化名城保护、历史文化街区保护工作。同时完善相关工作考核制度，将历史文化街区保护工作纳入政府、部门及个人考核内容，并建立名城动态监测制度，对名城文物古迹、传统风貌情况进行定期检查，建立黄牌警示和红牌退出机制。

尽快完善历史文化名城的日常管理机构，将保护规划的具体内容纳入基层政府日常行政管理体系中。

国家级历史文化名城的保护要权责对等，建议国家继续加大帮扶力度。保护古都，地方政府责无旁贷。但对于财力有限，单靠自身无法肩负起保护中华五大都城文脉的责任。如果改造保护完全依赖市场资本只能导致过度追求利益。因此建议国家层级上的资金投入一定要跟上。

在资金支持上，加大中央财政资助力度和范围，将历史建筑和传统风貌建筑的修缮纳入资助范围；建立非国有产权历史建筑修缮资金补偿机制；并参照国外经验，设立历史街区保护修缮税务优惠政策，鼓励产权人对自有的历史建筑进行修缮保护。

其次，目前相关法律法规中对文物古迹之外的其他保护对象如何进行真实性保护仍缺少具体、明确的规定，建议尽快启动《历史城镇保护法》《历史建筑保护法》《古城高度控制法》等立法工作，深化历史文化街区保护要求，明确和加强对破坏街区行为的处理力度。

对于承载着五千年中华历史文明，建议整合现有文物保护、历史文化名城保护等相关的法律法规和规定，加快《古都保护法》的立法。通过互联网、自媒体等方式公布已获得当地人大、政府批准的保护法律和规划，接受社会监督。

针对很多名城高度突破保护规划的情况，一方面可以大力向公众宣传当地名城的高度控制内容，接受舆论监督，另一方面将控高规划升格为《名城高度控制法》，让“违规”变成“违法”，这样才能让地方干部真正重视名城建筑控高。