政府在经济发展中的作用:当代中国社会的全面发展，已使经济与政治的关系变得更为错综复杂、密不可分。社会主义现代化作为中华民族历史上从未有过的社会变革，它的每一次成功，每一项进展，都为政治的发展提供了新的动力，同时也迫切地要求政治的支持和推动，从而也就为政治体制的改革提出了直接而具体的要求。社会主义市场经济作为一种全新的经济力量，不仅构成推进政治体制改革的革命力量，而且还在深层次上改变着中国在计划体制下形成的国家与社会的关系，强烈要求通过政治体制改革改变原有的管理调控行为和体制模式。市场经济所造成的我国社会结构、阶级关系的新变化，也要求政治体制从内容到形式发生新的变化。而随着社会的进步、社会主义民主与法制建设的不断发展，中国人的文明文化素质、生存质量、生活方式也都发生了前所未有的变化，人的活动空间和思维视野大大拓展，进一步提高了人的政治参与意识及能力，因而也必然对政治体制的存在产生新的认识和评价，改革原有的政治体制已成为发自人民群众内心的呼唤和自觉的要求与实践。但是，政治体制改革所涉及的问题重大而又复杂，稍有不慎就可能酿成大错，因此在认识上和实践上必须慎之又慎。从我国当前的实际出发，我国的政治体制改革必须要重视解决如下一些重大的认识问题和实践问题。
(一)关于对我国政治体制改革的现状的评判问题。这个问题的关键是要回答我国政治体制改革是否滞后的问题。无可否认，由于我国社会主义市场经济体制的建立和逐步趋于完善，也由于我国在政治体制改革进程中确实存在一些认识上的盲区和实践中的失误，在人民群众中确实有一部分人存在着一些不满情绪，他们比较多地看到了我国现实政治体制的弊端，认为我国政治体制改革的步子迈得不大，相对于经济体制改革是滞后了。对于这种认识，我们既不能不加思考情绪化地加以赞同，也不能蛮横地断然否定，而必须有一个全面的分析，有一个令人信服的说法。
从哲学理论的层面来看，政治上层建筑是由生产力和经济基础决定的，生产力决定经济基础，经济基础决定上层建筑，上层建筑的发展变化在时序上总是相对滞后于生产力和经济基础的变化，这是一种历史法则，世界各国莫不如此。在社会有机体结构中，生产力是最活跃最革命的因素，生产关系、经济基础虽然相对保守，但却直接承受着生产力变化的影响，而上层建筑则最为保守，其发展变化的艰难，则是人所共知的。上层建筑中的政治体制作为一种权力格局，和生产关系中的利益格局是直接对应的，它一旦形成便作为既得的利益、既得的权力构成一种客观的现实，支配和规范着人的行为和观念，并慢慢沿袭为一种习惯和传统。
同时，政治体制又是人的主体性创造，积淀着以往和当时人的智慧、经验，打上了民族的、历史的深重烙印，渗透着当时意识形态的价值导向。因此，政治上层建筑的任何变革，都意味着权力、利益的重新分配和社会政治力量的重新组合，意味着价值观念的变革和思想观念的解放，必然面临着重重阻力，需要时间，需要等待。正是在这个意义上，政治体制的改革滞后于生产力和经济基础的变化，在理念上应该是比较清楚的。
从政治体制本身的构成来看，政治体制的构成可分为两大部分，即基本政治制度和具体的政治体制、运行机制。我国基本的政治制度就国体而言是人民民主专政，就政体而言是人民代表大会。这一基本政治制度是中国社会历史进程的客观要求，也是中国人民长期选择的结果。如果从时序上讲，它的建立在事实上早于经济基础。这是因为，社会主义的建立与以往私有制社会的建立的情形有很大的不同。由于社会主义的经济基础的核心是生产资料公有制，不可能在私有制的母胎里成熟，只有首先通过无产阶级革命建立起社会主义政治上层建筑，然后再凭借这种新的上层建筑自觉地建构社会主义经济基础。社会主义社会建立过程中这种与一般社会形态更替不同的顺序上的变化，并没有违背经济基础决定上层建筑的客观规律。这是因为新建立起来的政治上层建筑并不是人为的构思，在本质上是反映了和体现着生产力发展的客观要求，而社会经济基础也是依据生产力的发展由政治上层建筑自觉构成的。因此，这种政治上层建筑与经济基础的适应不仅是不言而喻的，而且更能发挥其维护、促进经济基础的功能，体现出社会主义基本政治制度的优越性。时至今日，我国社会主义的生产力和经济基础虽然发生了很大变化，我国的政治体制当然也要与此相适应，在内容和形式上均应有所变化、更新。但是，社会主义基本政治制度和社会主义经济基础仍然是基本相适应的这一根本性关系并没有发生变化。因此，我国政治体制改革并不是改革社会主义的基本政治制度，而只能是社会主义政治体制依据生产力和经济基础发生的新变化实行的自我革命、自我超越，是社会主义政治体制的自我完善。
至于具体的政治体制和运行机制，是围绕和服从基本政治体制的总原则、总目标，在政治实践中逐步建立起来的，具有可操作性。它的建立、完善则需要一个较长的过程，并且应该随着具体历史条件的变化而变化。建国以来，为了落实和完成基本政治制度的功能，我们相应地建立了一系列具体的政治体制和运行机制，这些具体的政治体制和运行机制在保护和促进社会主义经济基础的发展，巩固和捍卫人民民主的社会主义政治制度方面确实起过重大的作用。即使是在中国社会转型的进程中，它们仍然可以在一定程序上继续发挥作用。因此，当代中国的政治体制改革，也不能简单地理解为对原有的具体政治体制和运行机制的全盘否定和简单处置。但是，我们也不得不承认，由于社会主义社会本身还在实践中，对于具体政治体制和运行机制在政治实践中的作用，我们在认识上是不充分、不到位的，缺乏建设具体政治体制和运行机制的明确目标和具体规划，因而时至今日我国的具体政治体制和运行机制在功能上还是不完备的，在结构上也不够严谨。同时，由于受到封建主义、战争年代形成的一套思维定势、价值观念的严重影响，再加之在一个较长时间内盲目地囿于苏联模式的经验，并在指导思想上发生"左"的偏差，因而产生了权力过度集中，个人崇拜、家长作风、长官意志、推崇人治、以权谋私等严重弊端。这些问题的存在不仅使我国的具体政治体制和运行机制与基本政治制度相脱节，而且在一些方面相矛盾，从而严重影响基本政治制度优越性的发挥，有损于社会主义的威信和形象，并且日益引起人民的严重不满，成为阻碍中国社会进步和经济进一步发展的严重障碍。因此，如果在这个意义上，我们可以承认中国的具体政治体制和运行机制确实是滞后的。因此，按照社会主义本质的内在要求，跟踪中国社会历史进程的内在节奏，消除原有具体政治体制和运行机制的弊端，使之更为有效地服务于基本政治制度的巩固和发展，乃是我国当前政治体制改革的基本任务。
中国政治体制一开始就贯穿着鲜明的科学理性原则，明确宣布要在"党的领导下，有计划、有领导，积极而又稳妥地进行"，采取的是一种渐进性的改革方式。这也许正是有些人认为中国政治体制改革不到位、显得滞后的一个重要原因。但是实践已经证明，无论是中国的经济体制改革，还是政治体制改革，采取这种渐进性的改革方法，是稳当的，是符合人类社会发展规律和中国国情的。在人类社会发展的历史上，大凡所有的制度变化，都体现了渐进性特征。任何一种新的制度的建设，都存在一个孕育、萌芽、成熟、变化和再度创新的过程，不会如同打碎一个旧制度那样，可以通过急风暴雨式的革命短时期内便可奏效。中国的政治体制改革是在前无古人，没有现成经验和模式可以借鉴的情况下展开的。也就是说，中国政治体制改革的主体，在改革之初，缺乏充足的知识筹备，对改革发展中各种可能出现的变数及其曲折过程，缺乏充分的信息和明晰的判断，因而无法提出一个一揽子解决方案，一步到位，快速推进。只能是"摸着石头过河"，"走一步，看一步"。改革开放以来，我国的政治体制改革在党和国家的统筹安排、精心组织下，坚持从实际出发，从解决业已成熟的问题着手，由点到面逐步展开，逐步闯出了一条有中国特色的改革新路，取得了为世人瞩目的绩效。
(二)关于我国政治体制改革的特色问题。中国的政治体制改革在一般意义上，自然是应该遵循社会存在决定社会意识、经济基础决定上层建筑的铁的法则，始终处理好民主与专政、民主与法制、民主与集中和民主与纪律的关系，始终保持与经济、社会的同步发展，服务于经济建设这个中心，服从于人的全面发展这个根本目的，尽可能地避免主观任意和人为的干扰，有效地防止各种可能出现的"左"的或右的倾向。但是，中国政治体制改革又是在当代中国大地上发生的一场宏伟的、深刻的政治革命，无论是其内容和形式，还是其发展的进程与方式，都不可避免地具有自身的特色和特征。当代中国还是处于社会主义初级阶段，这既是我们思考中国政治体制改革的逻辑起点，又是我们实践中国政治体制改革的历史起点。中国的政治体制改革必须始终扎根于社会主义初级阶段这个基础，来不得半点的虚浮和急躁。同时，当代中国又是过去中国的发展，中国的历史与文化作为过去，不仅影响着现在，而且还作为现在的一部分，继续影响着中国的社会历史进程。中国的政治体制改革自然应该尊重这种历史与文化，不得有丝毫的僭越和亵渎。更重要的是，中国政治体制改革是在中国社会转型和建设社会主义市场经济这样一个崭新的背景中来进行的，既要服从市场经济的法则和规定，又要遵循社会主义制度的原则和框架，在其建构中必须体现市场经济和四项基本原则的完善统一。
市场经济是当代中国全新的、最具朝气的社会经济、文化现象，它给整个中国社会注入了青春与活力，极大地调动和激活了中国人实践地改造自然与社会的主体力量。社会主义市场经济不仅激活了中国的经济，促进了资金、人才、技术、设备的合理配置与使用，有效地发掘、拓展了中国的自然资源、社会资源、文化资源，促进了中国社会生产力的大发展，为中国政治体制改革提供了强有力的支持，即从物质层面为政治体制的改革提供了动力和保障，而且市场经济本质上是作为一种新的革命力量，促进了整个社会"制度"层面的变革，创造了新的观念、新的知识与文化、新的社会精神生活方式，从而拓展了社会生活日益多向度的空间，培育了适应现代社会发展需要的主体，为中国政治体制改革提供了新的条件、新的生长点和新的力量。当代中国政治体制改革必须以社会主义市场经济的发展为基础，服务和满足市场经济建设的内在要求，服从和适应于市场经济的发展规律。四项基本原则是社会主义国家立国之本、执政之基。只有坚持四项基本原则，才能确保中国政治体制改革的正确方向。在政治体制改革中，党是坚强的组织者和领导者，通过改革和改善党的领导来增强党的政治领导，是中国特殊国情赋予体制改革一项重要内容。人民民主专政作为基本的政治制度，是政治体制改革必须坚持而不能动摇的基础，只有坚持和完善这个基本政治制度，对于具体政治体制和运行机制的改革才能得以健康展开。社会主义道路是政治体制改革健康发展的方向，马列主义、毛泽东思想则是指导政治体制改革的理论基础。中国的政治体制改革，任何时候、任何条件下，都不能忘记或偏离四项基本原则，都要反映和概括四项基本原则的内在规定，也即遵循社会主义制度的发展规律。
这样，中国政治体制改革，必须全面考虑和满足市场经济和社会主义制度的双重要求，实现市场经济和社会主义政治上层建筑的最佳结合。中国政治体制改革的最大困难就在这里，中国政治体制改革的成功和辉煌也应该是在这里。诚然，要在政治体制改革中实现市场经济和社会主义制度内在要求的整合，是一项极富有开拓性的政治实践，没有现成的经验，需要反复探索。但是，从理论层面来分析，我们还是可以提出一些可供参考的思路。
第一，中国政治体制必须为主体的自由发展提供更为广阔的空间，同时又建立相应的机制，规范、引导、整合主体的自由发展，真正确立主体之间相互尊重、相互肯定的平等关系。而这正是社会主义制度的本质特征和政治体制改革的理想目标。自由是人之本质所在，也是社会生存与发展的生命力表现。但是，自由又不是人所固有的抽象物，不是主观的臆想，而是和社会历史的进程紧密关联、相互生成的。社会历史的发展不断地为人的自由提供物质条件，构成人的自由发展的前提和限定，而人的自由的发展又不断为社会历史发展提供源源不绝的动力，构成社会历史进化的标尺。但是，人的自由发展又必须通过社会整合才能避免盲目和混乱，从自发、零散、相互冲撞而走向自觉、有序、相互补充成为社会的现实力量。社会对自由的整合，一是借助于社会本身的法则即所谓"看不见的手"的作用，这是一种客观的、自发的、带有外在强制性的调节；二是借助于制度建构的作用，以对社会及人的发展阶段、程序、实际状况的合理认识与把握为依据而实现的自觉调控，在本质上这是对人的自由的保护、调动和激发。因此，这种调控本身也是人的自由的表现和确证。市场经济在深层次上的不可磨灭的但至今还未能为人们所高度认同和理解的一个伟大历史功绩，是在全社会普遍地促进了人自身的发展和文明建设，使中国超越了自然经济和群体社会基础上形成的长期束缚人的自由意志的人身依附关系和观念，培育和激发了人的主体意识，导致了中华民族思想的大解放，观念的大革新。中华民族从来也未能像现在这样雄姿焕发，充满活力地去面向和创造新的生活。但是，市场经济同时也调动了一些人隐埋于内心中的恶的欲念，对自由的错误庸俗化理解和打着"自由"旗号制造犯罪、恐怖、邪恶的现象屡见不鲜，物欲主义、享乐主义、消费主义，对权力、金钱、美色和技术的盲目崇拜，滋生着种种腐败，制造着人的新一轮的异化，对社会的发展构成了深层次的威胁和危机。在这种情况下，中国的政治体制改革，必须始终坚持社会主义的价值目标，从人的文明进化的当代视野，去反思由市场经济造成的人的自由发展的两极化进程，从保证人的自由全面、健康发展的高度去设计政治体制改革的蓝图，从而在中国社会主义政治体制的建构中实现理论与实践的双重自觉。
第二，中国政治体制改革既要保护吸纳社会内在的积极社会因素，激发社会活力，又要极力避免社会发展中可能出现的骚动、混乱，减少社会发展所必须付出的代价，妥善地处理改革、发展与稳定的关系，在发展中保障社会活力的持续发展和中国社会的长治久安。社会活力是在一定自然、历史条件下，特定的社会形态或社会发展某一阶段由自身内部矛盾运动所造成的发展、演化能力。社会活力本质上是人的主体能动性的社会实现，是特定社会是否具有存在合理性和发展前途的重要尺度。市场经济打破了僵化的经济体制的束缚，培育和发挥了竞争性激励机制的作用，释放和增强了经济社会的活力，并且推动了中国社会政治、文化、社会公共生活的全面改革与发展。创新与发展成为当代中国的主题。但是，社会发展从来不可能是单向的，社会每往前迈出一步，都可能引发出新的、更为复杂的矛盾，出现人们无法预测的新的制约因素，产生新的危机，这就有可能使社会丧失活力而趋于停滞。这就要求社会下功夫探寻、选择和建构新的激励与整合机制，不断保护、培育、增强社会活力。市场经济使当代中国获得了从未有过的活力，但也导致了由于社会结构、制度变革过程中难免出现的无序和动荡，导致了社会价值观念的缺失和人的精神生活的贫乏，而政治层面分立原则的淡化、消解，社会权力体系的异化和既得利益者对特权的维护与谋求，则进一步推波助澜，使种种反社会、反政府的负面消极因素获得了发展空间。由此，中国政治体制改革的一个重要历史使命，就是通过自身权力体系和机构职能的改革，凸显社会主义的价值规范和公正原则，加大反腐败力度，增强自身整合与调控能力，在坚持改革、发展，为社会不断注入活力的同时，又为活力的增强提供支持和保证，即提供一个稳定的社会制度环境，保证改革发展的有序性、渐进性、协调性和度的选择的合理性。
第三，中国的政治体制改革既要坚持党的领导，坚持基本政治制度不动摇，又要妥善处理政府的对内、对外关系，合理界定政府的权力，促使政府由集权的万能的人治型体制向民主的有限权力的法治型体制转换。中国政治体制的内在局限，在本质上根源于中国自然经济的局限。自然经济条件下，人与人直接联系，以小生产为主的生产方式，不仅造成了人的经济交往和社会交往的狭隘性和封闭性，而且导致了个人缺乏自主性。在这种基础上，社会生产和经济运行缺乏独立性，只能绝对地服从于统治阶级的意志和权力，个人也只能把自己的命运托付于统治者乞求他们阳光雨露的哺育。这正是中国高度集权的计划体制的建立和公民主权意识的缺乏的内在依据。而市场经济则以普遍的商品交往为依据，经济上的自主发展不仅要求摆脱政治权力支配，而且要求政府权力退出社会公共生活的领域和扩大个人自主活动的空间，使人民上升为社会和政治的主人。因此，适应市场经济和新的具有自身内在结构和运行机制的经济体制的建构，中国政治体制改革面临着三个方面的任务。其一是从根本上解决权力过分集中的问题，使经济活动不再屈从于权力和政治体制的硬性约束，使个人培育起参政议政的现代公民意识，这既是经济生活的解放，也是政治生活和人自身的解放。其二，是以经济发展和人的主体地位确立为前提，改变政治体制的运作方式，实现法治建设和民主建设的同步发展，使政治体制和民主生活日趋民主化、法治化。其三，是促使社会公共制度建设和政治权力体制的分离，实现社会公共生活从政府支配走向自我管理的转变，确保社会生活的民主化、法治化，不断增强社会的生机与活力。
(三)关于我国政治体制改革的目标问题。政治体制作为社会政治权力与机构的运行机制，总是和社会的发展和社会系统内的其它要素发生密切的关系。因此，如何使政治体制改革保持和社会其它各要素的协调发展，成为推进社会向前发展的积极力量，应该是政治体制改革追求的外部目标。政治体制作为一个有自己内在结构和运作方式的相对独立的体系，要实现对社会历程的积极推进作用，必须始终保持和社会系统及其规律的密切关联，排除各种外在于社会发展的认识误区和人为偏见，不断实现内部的自我调整，以保持自身的活力，提高自身工作的效率。
从政治体制改革的外部目标来审视，政治体制改革是否成功主要是要满足社会三个方面的要求。即第一，创造良好的政治环境，保证整个社会的稳定。社会的稳定就是指国家和社会安定团结。党和国家与人民建立起相互信任的关系，风雨同舟，肝胆相照，社会各界关系协调和谐，民族关系亲密无间。国家经济建设稳步发展，社会各阶层利益得到合法保障，人民共同富俗、安居乐业。党政机关清廉、公正，社会腐败遭到有力惩处，犯罪活动及时受到严惩，社会治安环境日趋改善，人民生命财产安全得到保障。社会稳定既是政治体制改革的前提，又是它的结果，直接关涉到政治体制改革的成败。第二，促进生产力的发展和综合国力的提高。生产力的发展是一个国家、民族生存与发展的基础，综合国力体现着一个国家、民族经济、政治、文化发展的总体水平，是一个国家民族是否兴旺发达，是否有能力居于世界民族之林的标志。政治体制改革的根本任务，就是要建立一个善于处理社会生活中的各种利益矛盾，善于驾驭各种复杂的、突发的社会事件的强有力的政府，始终着眼于政府的团结和国家的稳定，从而为生产力的发展和综合国力的提高，扫清路障，开辟道路。第三，提高人民的社会生活质量，维护人民群众的根本利益。人民的社会生活既包括物质生活、经济生活，也包括政治生活、文化生活、社会公共生活，维护人民群众的根本利益，说到底就是要从经济、政治、文化、公共生活的各个方面提升人的生活质量。政治体制改革所要贯彻的价值目标，就是要坚定不移地实践"三个代表"的重要思想，全方位地确立为社会服务的信念和运作体系，始终自觉地充当人民根本利益的代表和保护神。
从政治体制改革的内部目标来审视，政治体制改革是否成功，主要是看改革后的政治是否满足四个方面的条件：
第一，政府能否坚持为人民服务的价值导向，勤政廉政，以人民的利益为根本出发点。社会主义国家，人民是国家主人，一切权力应该属于人民，人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理包括经济、政治文化在内的全部社会生活。社会主义国家的各级政府，是人民通过自己选举的代表推选出来的。政府作为人民委托的公共权力机构，是代理人民具体行使权力的主体，向人民负责又同时接受人民的监督。政府必须加强国家公务人员的思想政治教育和职业道德建设，使他们廉洁奉公、乐于奉献、忠于职守、勤奋工作。政府既不神秘，也不神圣，它没有任何可以凌驾于社会和人民之上的特殊权利。政府及其各级官吏，在本质上都是人民的公仆，人民的服务员，政府的行为在本质上都是服务性行为。政府行为的绩效主要集中体现在它为公民提供服务的水平、效率和效果上。因此，只有正确认识政府行为的服务性质以及服务的主要内容和范围，才能找准重塑政府形象的价值尺度。
第二，政府是否具有能力，也即能否提供高效化的政治服务，确立自身的政治权威。社会主义市场经济对传统计划经济的取代，对规范的经济行为、政策行为和正常的经济秩序、政治秩序、社会秩序的要求，都需求助于政府工作的效率和政府本身的权威。政府工作必须讲求效率，力求以比较少的时间和政治投入，以最小的代价获得最大的政治效益和社会效益。而要做到这一点，又必须具备两个条件，一是政府机构设置合理。政府应该采取切实有效措施，精简机构，裁减冗员，反对官僚主义、形式主义、文牍主义，办事讲究实效，严格按照程序，做到既大刀阔斧，雷厉风行，又周密细致，务实求真。二是政府在人民群众中的地位与形象。政府只有坚持为人民服务的价值导向，反腐倡廉，不断提高自身工作能力，增强自身行政行为的效率和组织、管理社会的效率，才能确立起自身作为公共权力机构的权威，使得政令通行、令行禁止，反过来又能促使政府工作的高效化。
第三，政府能否做到坚持公平、公正、公开的原则，始终置于人民群众的监督之下。在这里，公平主要是指政府确认公民在法律和政治事务面前一律平等的主体地位，不承认有任何特权的存在，平等地对待任何一个公民和团体。公正则是指政府在处理政治事务和社会公共事务的过程中，坚持一碗水端平，不讲亲疏关系，不带利益与情感偏见，一视同仁，实事求是。而公开则是要求政府打破自我封闭，增加政务活动的透明度。政府工作只要不涉及到重大机密，就应该通过各种途径晓谕民众。重大问题要让人民及时了解，参与讨论。公共政策的制订要产生于人民大众广泛、充分而自由的讨论与酝酿之中。政府要通过制度创新、权力规范、权力运作公开等一系列的改革，加强与人民的沟通与对话，多渠道地接受人民群众的监督与制约，有效、有力地保障人民群众的基本权益，公正地实现社会资源的合理分配，防止市场经济发展和社会利益大调整所可能导致的两极分化和社会动荡，从而确保社会公平的真正实现。
第四，政府能否坚持科学理性原则，坚持以法治国，坚持决策的科学化、民主化。现代化社会比之以前的社会更需要理性。政府在不断地克服自身认识、实践能力局限，排除狭隘经验和自我利益的遮蔽从自发行政走向自觉行政，为人民群众提供更高质量政治生活和公共生活的过程中，必须借助于科学理性。依法行政将政府行为纳入法治轨道，是现代政府的显著特征，也是政府行为理性化的重要表现。政府行为不仅要依靠拥有的合法权力和道德的力量，更重要的是依靠体制的力量、法制的保证。政府只有坚持依法行政，才能有效地遏制权力腐败，保障人民合法权益，高效率地开展各项政务工作。政府行为理性化的另一个重要表现是政府决策的科学化、民主化，使科学决策和民主决策不再是一种道德要求和正义冲动，而是政府行为过程中的一种制度和可操作的运作机制，从而确保政府的重大决策能够集中群众的智慧，接受实践的检验。

中国政府机构存在的主要问题

中共北京市委党校 刘智峰

1949年中华人民共和国成立以来，政府进行了多次机构改革。1978年改革开放后又先后于1982年、1988年、1993年进行了三次机构改革。始于1998年的第四轮改革正在进行之中。从以往机构改革的历史经验来看，中国政府机构存在着五个方面的问题。

一、政府机构设置不稳定

这种不稳定性是有迹可寻的，基本上是在三个层面进行周期性循环：从政府职能上看，是在中央政府与地方政府、政府与企业经济管理权力之间的配置上进行权力下放与上收之间的循环；任何政府机构的设置都以职能为核心，职能的变化直接导致另外两个层面的变化——在政府机构设置上进行分开与合并、撤销与增加之间的循环；在机构内部工作人员的数量上进行精简与膨胀之间的循环。

在1978年前后两个时期导致政府机构出现有规律变化的原因有所不同。此前是由计划经济体制运行的内在逻辑决定的;此后则是由于从计划经济体制向市场经济体制的过渡造成的。

计划经济的主要特征是用行政力量来配置资源和主宰经济活动，本应由市场和企业承担的种种经济职能被集中到政府中来[1]，它客观上要求一个规模庞大、复杂完备的政府机构以便承担和实现这些职能，其结果必然导致政府行政机构——主要是经济管理机构的不断细分和不断膨胀。就是说，计划经济体制是巨型政府的经济基础[2]。美国著名经济学家约瑟夫·熊彼特在1949年发表的演讲《大步进入社会主义》中对此有过论述：几乎不可能设想，这种意义上的社会主义(即由国家当局控制生产资料、决定怎样生产、生产什么以及谁该得到什么的那种社会组织)可以没有庞大的官僚机构来管理生产和分配过程。

1949年政务院(即国务院的前身)成立时，设立政法、财经、文教、人民监察四个委员会，分管35个部门，机构比较精简。1953年，由于第一个五年计划的实施，加强了中央计划指导，中央政府的经济管理职能开始向直接、微观方面发展，综合管理部门分化为专业管理部门，如重工业部进一步细分为一机部、二机部、建筑工程部和地质部；从财政部中分出了粮食部；贸易部一分为二，变成商业部和对外贸易部。这样，政务院的机构由35个增加到42个，经济管理部门增加到21个。1954年国务院成立，计划程度进一步提高。为加强直接管理，撤销了四个委员会，改设八个办公室，实际上是管理权力的进一步细化，行政机构相应增加到64个，其中经济管理部门达到35个。到1956年，三大改造完成，社会主义体制的初步建立使中央政府集权的范围空前扩大，经济管理部门管理的产业越来越多，原来的机构设置已经无法适应庞大的管理业务，遂更细致地划分了管理系统：撤销了重工业部和燃料工业部，分设和增设了冶金工业、化学工业、建筑材料工业、煤炭工业、电力工业、石油工业、森林工业等部。同时，为加强中央政府的宏观协调能力，又增设了国家经济委员会和国家技术委员会两个综合职能部门。这样，国务院的机构膨胀到81个，是建国后的第一个高峰[3]。

但这一体制的弊端也很快暴露出来——中央集权过多，统得过死，地方和企业都丧失了自主性和灵活性，经济发展陷入停滞状态，地方政府纷纷要求中央放权。1956年4月，毛泽东在中央书记处做的题为《论十大关系》的讲话中指出，传统的苏联体制的弊病，主要在于权力过分集中，损害了地方政府、生产单位和劳动者个人的积极性，必须加以改革。他说：“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡的死死的，一点机动权也没有。”[4]于是，中央提出改革国家行政体制，开始下放权力；一部分由中央管理的企事业单位下放给地方政府，国务院各部门所属企事业单位由1957年的9300个减少到1958年的1200个[5]；同时，国务院所属机构裁减了21个部门，机构减少到60个。

计划经济正常运行的前提是中央高度集权，政令统一，步调一致，只有这样才能保证经济的正常秩序。而一旦权力下放，政出多门，地方政府各自为政，又没有市场的调节，由中央政府宏观协调失控导致经济秩序的混乱是必然的。到1959年，这种混乱已发展到比较严重的程度。于是，从1960年开始，中央重新强调集中统一，反对半无政府主义，被撤销的部门陆续恢复。1962年的七千人大会进一步作出加强计划纪律的21项规定。到1965年底，国务院机构达到79个，又回到了1956年的规模。

以后的机构调整差不多都是上述循环圈的复制或放大。这一循环的起始和结束基本上与整个经济运行的一统就死、一死就放、一放就乱、一乱就收的循环周期相吻合，它是计划经济体制运行自我调整的周期性在行政机构上的反映。

如同1978年以前的经济改革不能称为严格意义上的体制改革一样，这一时期的机构变化也不能称为严格意义上的机构改革——它只涉及经济管理权力在中央政府和地方政府之间的划分以及随之而来的机构设置和人员的增减，而不涉及机构改革的实质，即明确划分政府和企业的职能。

1978年以后，中国逐步向市场经济体制过渡，大致与经济体制改革同步进行了政府机构的改革，这种改革也逐渐涉及政府的职能。1984年10月，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》首先触及到政府职能问题，文件批评了政府直接管理经营企业的做法，提出政企分开的思想。1986年，邓小平更深刻地认识到精简机构的实质乃是精简政府职能，他说，必须下放权力，国家发号施令少了，上面的机构就没有多少事情可干，就可精简了[6]。在这一认识的指导下，1988年进行的第二轮机构改革就明确提出了转变政府职能的原则。

1992年中共十四大明确提出了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，同时提出下决心进行行政管理体制和机构改革。可以说，经济体制改革总目标的最终明确，为政府机构改革奠定了坚实的基础。精简政府机构的主要目标是逐步放松行政权力对经济的控制，释放经济发展的活力。

二、政府机构的规范化、法制化程度不高

从行政的角度看，中国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩浓厚。

所谓政府机构的规范化，即指韦伯所说“按章程办事的运作”，“受规则约束的运作”，它遵循“非个人的制度”，是“形式主义的非人格化的统治”，它“不因人而异”。反之，就会导致官僚的“任性专断”[7]。

中国政府机构存在的问题之一就在于不按形式、规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多政府机构方面的规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。

法制化与规范化是一个问题的两个方面，它包含两个方面的含义：其一是有完备的可操作性的行政法规；其二是有对行政权力有效的监督制约机制。

从行政法规方面看，还不够完备。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，这是机构臃肿和官僚主义的重要病根。具体地说，三个方面的行政法规有待完善：1行政机关组织法。《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》内容相当简约，前者仅11条，后者13条，如此简约的行政机关组织法在世界上是独一无二的[8]。内容过于简略，增大了法规的灵活性，也相应增大了机构设置和人员编制的随意性，为机构膨胀准备了制度空间；2部门组织法。建国初期，我国政府比较重视部门组织立法，1949年和1950年各颁布一部，1955年至1956年先后制定了12部。但1957年以后就停顿下来，政府机构的设置不再重视法律依据，或者简单地走一下形式，或者发个“文件”、“纪要”甚至个别领导一句话机构就设立了。这样的机构设置既无法律依据，又无明确的职责权限，严重违背了现代行政管理法制化、规范化、理性化的要求，是典型的人治行政；3行政程序法。随着社会经济的发展，行政权力向各个领导的渗透，官僚机构本身也在发生巨大的变化。一是由于自身利益的驱动出现自我膨胀、自我扩张的趋势；二是官僚者个人的因素如对权力的欲望、裙带关系、官官相护等正在使公共权力发生异化[9]。这样，就必须对行政权力进行严格的限制、监督，制定行政程序法的目的就在这里。

行政法规可以理解为行政机构的自我约束，法治行政还要求有来自外部的制约。在中国，这种外部制约从理论上说有两个方面，一是党，二是人大。但在现实当中，党政合一削弱了党对政府的监督职能；而人大作为国家权力机关的地位和宪法规定的对政府的诸多监督制约职能长期得不到落实。于是，对行政机构的外部监督和制约往往流于形式。

三、政府职能长期不明确

政府职能问题是机构改革的核心问题，它决定着机构的设置和人员的编制。中国政府之所以不断地进行机构改革而始终走不出循环怪圈，重要原因之一就是职能不明确。

在现代社会，随着社会总体规模的扩大、国家间的联系日益密切、经济发展速度加快等原因，政府的职能越来越复杂，主要可分为两类：(一)对外职能，即维护国家的独立与主权——主要通过军队执行；(二)对内职能：1维护公民的基本权利——即政府的立法、执法职能，主要通过议会(人大)、两院及公安部门执行；2为社会提供公共产品——主要通过政府的行政机构执行。

一个国家不论采取何种政治体制和政府形式，政府的权力和权威主要建立在能否有效地执行上述职能上。但我们长期以来对政府的职能及政府的权力和权威基础的认识都是模糊的、有偏差的。在1957～1978年间，由于党的工作重心是抓阶级斗争，搞政治运动，政府的职能也主要以阶级斗争为主。1978年以后，党的工作重心实现历史性转折，开始以经济建设为中心，政府的职能也随之转向经济方面。但人们在对政府职能的认识上依然存在着一些误区。

误区之一是全能政府的观念和做法。即政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面，行政机构集中了政治、经济、社会、思想、文化各个方面的职能。在传统的中国社会，国家权力对社会的控制是有限度的，县级政权以下则基本上实行地方精英自治，国家行政机构的权力无法深入社会基层。1949年以后，政府的行政组织随着各级党组织在各个领域和各个层面发展起来，民间自治组织被纳入国家制度的轨道。一方面，中国政府机构并没有继续完善和提高执行自身职能的能力；另一方面，又把其他领域——社会、经济、文化等方面的权利和职能集中到政府中来，使企业、事业单位、社会团体及民间组织都成为准政府组织和政府衍生物。其结果造成三个方面的弊端：其一是政府机构臃肿，冗员过多，财政负担沉重。这是政府管了太多不该管、管不了、也管不好的事带来的必然结果。其二是降低了政府行政能力。由于政府承担了太多的本不属于政府的职能，使政府执行自身职能的能力——诸如宏观调控、贯彻中央政府意志、维护公民基本权利提供良好的公共产品等——受到削弱；其三是全能政府使政府成为社会发展的唯一推动力，企业、社会组织、个人都丧失了自主性、独立性和创新的动力，不得不依附于政府。

误区之二是政府过度干预经济。世界上任何国家的政府都有复杂的经济管理职能，政府对经济活动的干预、调控是各国的普遍现象。“一切经济制度都是各种规则和条例的集合，根本不存在不受调控的经济。”[10]中国政府经济管理职能方面存在的问题不在于它干预了经济，而在于它独特的干预方式：（1）政府包办企业。这种做法除了是对社会主义经济必须坚持以公有制为主体这一思想的片面理解外，还有更深一层的认识：即政府的权力和权威的基础在于直接控制国有企业和国有资产，并认为这是社会主义政权的经济基础，“有人担心，如果国家不控制国有企业，国家就会失去权威。”[11]但苏联、东欧国家拥有的国有企业和企业的国有化程度远高于中国，却不能避免失败的命运。陈锦江教授在研究近代中国工商企业失败的原因时也指出，那些官督商办、官商合办及私营企业之所以没有成长壮大起来，不在于国家的监督，而在于国家的监督逐渐演变为官僚对企业的控制，从而窒息了企业的活力[12]。（2）行政权力对经济生活不受限制的干预。全能政府造成的必然结果是社会的“官本位”，行政权力垄断一切资源的配置、交换、分配，权力在社会财富的积累和再分配中起决定作用。它使投资企业具有极大的冒险性和回报的不确定性，从而抑制了私人发展经济的热情。这种体制鼓励人们投资于仕途而不是投资于企业，更愿意走向官场而不是走向市场。当代中国的政治经济体制已发生了相当大的变化，但“官本位”依然严重存在，行政权力对经济活动的干预依然在进行，加之法治行政体制尚未健全，使得政府对经济活动的干预扭曲变形，阻碍着经济的健康发展。

要纠正上述偏误，就必须在政府机构改革中明确政府的职能范围。简单地说，要明确四个原则：1政企必须分开，官商必须分离；2政府不能充当经济活动的主角；3政府干预经济的方式应当由行政权力的直接控制转向经济手段的间接控制，应是确立规则和确保规则的执行；4行政权力应该是有限度的。

随着经济体制改革的深入，中央政府和地方政府已经越来越清楚地认识到这些原则。从九届人大决定进行机构改革以来，政府加大了政企分开和退出市场的步伐。今年以来，一些地方政府也开始进行机构改革，贯彻中央政府的上述精神。

四、党政关系长期不规范对政府机构的影响

由于党在中国政治、经济、社会各领域事实上的核心领导地位，党政关系成为中国社会最基本、最重要的政治关系[13]。这种关系必然极大地规定和影响着中国政府机构的设置。

党政关系表现在中国政治制度的方方面面，从政府行政的角度看，体现为“二元行政”或“党政双轨行政”的独特结构，即党组织不仅具有与政府机构相对应的严密的科层体制，而且具有从决策到执行的系统功能[14]。尽管从理论上讲，只有政府才有行政权力，但事实上，党的领导地位决定了党的系统的权力要大于政府的行政权力。所以，有学者甚至认为，政府机构不过是党的“辅政系统”[15]。

这种体制的起源可以追溯到30年代的革命根据地时期，从今天政治生活中人们惯用的一些语言如“党和政府”、“党政机关”等可以看出这种体制的深远影响，其不易变革也从一个侧面说明了这种体制是颇能适应中国现实的。

这种缺乏制度上、法律上严格规范的党政关系制约之下的“双轨行政”格局，对政府机构带来相当多的负面影响。第一，机构重叠，冗员太多。党的机构的设置是和政府机构相对应的，这种平行式的双轨结构，必然造成机构膨胀，从这个意义上说，精简机构就不能仅仅局限于精简政府机构和职能，也应包括党的机构和职能的精简。第二，职能交叉，降低行政效率。机构的重复设置必然带来职能上的交叉重叠。党政都管同一件事，但又没有从制度上对各自的职责和权限进行明确的划分，责权不清。同时，又存在党政责权分离的现象，即党的机构往往有权无责，而政府机构却有责无权。这样，责权不清与责权分离容易造成遇事或争权夺利，或相互推诿，形成行政的低效率和官僚主义现象[16]。此外，交叉重叠也造成行政权力的分散，增加了管理和处置的环节，无形中增加了寻租与设租的机会，助长了腐败现象的发生。第三，降低了政府的行政能力和政府的威信，这是以党代政的必然结果。对这一点，邓小平在1941年《党与抗日民主政权》一文中就有相当尖锐的批评：“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨!”[17]。另一方面，双轨行政的实行，政权又统一于党权，限制了政府机构独立地行使自己的职能，导致机构的理性化无法充分实现。这既表现在行政机构的分工不细，行政权力不足，能力不高，无法为社会提供良好的公共产品方面；更主要地表现在司法机构方面，党权严重妨碍了司法机构充分地行使依法独立审判的权力，不利于司法公正的实现。第四，对政府机构的法制化不利。政府机构法制化的实现应包括来自行政权力外部的对政府机构的职能、编制、人员的监督和制约。从理论上讲，这种制约应来自作为权力机关的人大。但事实上，一方面，人大的权力和地位名不符实，低于政府；另一方面，人大的权力又控制在党的系统，形成了党→政府→人大的关系。如果是在党政分开的条件下，三者之间存在一定的权力分立及其制衡的张力，人大还可以有一定的制约作用，但面对党政合一的坚强机构，人大便处于绝对的弱势，监督和制约必然流于形式。这样，失去了外部的制约，机构改革的成果便难以巩固，往往改革一过，便又死灰复燃。

应该说，对于党政关系不规范给政府机构带来的不利影响，领导层是有充分认识的。1986年邓小平在提出政治体制改革的步骤时，就主张要分三步走：即首先解决党政关系问题，实现党政分开，其次是权力下放，最后才是机构改革[18]。他明确指出，党的组织不是政府，不是国家的权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题[19]。这说明他已经意识到理顺党政关系是机构改革的重要前提。但在实际运作当中，由于党政分开难以实现，双轨行政的权力结构没有根本上的改变，只能就政府机构进行孤立的改革，从而不可能达到预期的目的。

在中国的现实条件下，并不具备党政分开的制度基础。看不到这一点，只从行政意义上推进党政分开，其结果可能适得其反，给行政权力和政府机构带来更加不利的影响[22]。所以，从中国的实际出发，只能是逐步在制度上和法律上规范党政关系。

五、政府机构的单位化

单位组织是极其复杂的，它深刻地影响着中国政府机构的各个方面。比如，中国政府机构目前有行政官员800万人，按人口比例推算官民之比为1000∶6，即每千人中有六名政府官员[21]。与世界其他国家相比，这个比例不算高，如美国每千人中有政府官员12名[22]。即是说，在同样的人口规模中，美国的政府官员是中国的一倍，但美国并没有像中国这样感到机构膨胀的巨大压力。只有从单位的角度才能对这一矛盾的现象作出合理的解决。

在美国的政治体制之下，政府机构是相对独立于政党组织和其他社会组织的，它只承担政府机构本身应该承担的职能。但在中国的单位体制影响之下，政府机构的职能就表现得更加复杂，它不仅仅是单纯的政府机构，而且是结构庞大的“行政单位”，单位化给政府机构带来两个方面的消极后果：

后果之一是单位职能合一导致政府机构发育不良，行政能力不足。不论单位的性质是行政、事业或企业，它都有三项基本职能：1专业职能，如行政单位的政府职能、企业单位的生产职能、事业单位的教育科研等职能；2政治职能，如通过本单位的党组织贯彻党的路线、方针、政策；3社会职能，如为本单位职工提供福利待遇、住房、医疗、幼儿园、养老等社会保障。可以看出，除了专业职能以外，单位之间存在着严重的职能交叉现象，职能分工不明显，每个单位都是一个自给自足的小社会。这里对政府机构带来的影响是，企业、事业单位承担了相当多的政府职能，比如：组织基层选举、提供社会保障、失业救济、计划生育、社会治安等。这种现象带来两方面的后果：1企业事业单位背上了沉重的额外负担，无法充分发挥自身的职能；2由于政府部分职能被企业事业承担，使政府机构发育不健全，行政能力不足。从而使中国政府与美国政府机构相比显得“小”和“弱”。

后果之二是造成政府机构行使超行政权力，政府机构严重膨胀。在企业事业单位承担了一部分政府职能的同时，政府又承担了本来是企业事业单位的一部分专业职能。这就是中国政府机构和美国相比，尽管官员队伍规模不大，但又显得相当臃肿的原因。

从这个角度来看，机构改革的重要目标之一就是逐步改革传统的单位体制，按照社会分工的原则，充分发挥各种社会组织自身的职能。在这个意义上，机构改革就不仅仅是政府的职能转换问题，而是让政府及各种社会、经济组织的职能各归其位的问题。

一、我国的政治体制是超越西方政治制度和中国传统体制之上的现代国家制度，具有旺盛的活力和明显的优势 近二十年来，中国经济一枝独秀，引来西方国家的关注甚至嫉妒。中国经济快速发展的背后是中国政治体制的有力支持。关于我国政治制度的优势，一些西方政治家和学者有一些认识，但他们不愿公开承认。而中国以前所未有的成功向世界奉献了一届无与伦比的奥运会，使西方世界感到震撼。奥运会举办过程中中国政府和中国人民展现出的强大组织力、无可比拟的社会动员能力、万众一心的社会认同感充分体现了中国政治制度的优势。 二、我国的政治制度是一种基于先进价值观之上的现代政治制度 北京奥运会取得巨大成功，除得益于中国特有的政治制度所带来的强大组织力、社会动员能力之外，还与我国政治制度架构中所蕴含的价值观比较先进、合理有关。中国传统文化的价值观重集体，在政治设计中也是重权力的相对集中。但是要看到，过分强调集体的价值，容易抹杀个人的权利和自由，导致国家权力过分集中。这也是中国几千年封建社会政治制度的最大弊病。新中国成立后，我国成为共产党领导的人民当家作主的社会主义国家，尤其是改革开放以后的近三十年，当代中国的政治制度设计，剔除了中国传统价值中忽视个人价值的不足，吸收了传统的“民为本”思想和西方价值观中强调个人价值的一面，把党的领导与人民当家作主结合起来，把发展民主与完善法治结合起来，把选举民主与协商民主结合起来，把民主与集中结合起来，既能有效发挥公权力集中调配资源的能力和集中力量办大事的优势，又大力发扬人民民主，强调个人的创造性，充分保障私权利的实现，从而在价值观上实现了对西方价值观和中国传统价值观的超越。 三、透过表象，全面客观看待政治制度的优劣 当前，社会上有这样一种倾向，即观察一个国家政治制度的优劣，不是看这个国家政治制度的本质，而是只看这个国家政治制度的实现形式、仅仅停留在一些表象上。如有人以为，西方国家选举搞得热闹，其政治制度就有活力。这是一种仅从表象来观察政治制度优劣的肤浅观点。 四、我国政治体制改革要打破迷信，循序渐进，坚持走“中国道路” ：“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”为了更好地发挥我国政治体制优势，我国的政治体制改革要打破迷信，循序渐进，坚持走“中国道路”。参考资料：从奥运成功举办看中国政治体制的优势